دور الحركية الإدارية في تطوير أداء الإدارة العمومية (بحث قانوني)

دراسات متعلقة بالحركية الإدارية ودورها في تطوير أداء الإدارة العمومية ـ النقل وإعادة الانتشار

للباحث: رشيد جمالي
متصرف وزارة الداخلية
حاصل على ماستر الاستشارة القانونية

الفصل الرابع: النقل وإعادة الانتشار

لئن كانت سياسة تدبير الموارد البشرية ترمي إلى مد البنيات الإدارية بالموارد البشرية حسب حاجياتها، سواء فيما يخص الكفاءات أو الأعداد، حتى تتمكن من إنجاز مهامها والاستجابة لمختلف متطلبات المواطنين والفاعلين ومجموع الشركاء، فإنها لن يتأت لها ذلك إلا عن طريق سياسة حركية منضبطة ورشيدة ومواطنة، تقوم على تبسيط وتيسير مختلف المقتضيات التنظيمية المتعلقة بنقل الموظفين وترقيتهم وإعادة تعيينهم وإلحاقهم ووضعهم رهن الإشارة، وتسعى إلى تشجيع الحركية داخل الإدارة وبين الإدارة المركزية والمصالح اللاممركزة وبين مختلف القطاعات الوزارية، وبشكل عام، بين مختلف القطاعات العمومية: من إدارات الدولة والجماعات المحلية والمؤسسات والمنشآت العامة.[1]

وفي إطار هذه السياسة الخاصة بالحركية التي يجب أن تصبح، تدريجيا، ممارسة طبيعية لتدبير الموارد البشرية معمولا بها بالنسبة للإدارة والموظف، يتعين القيام بعمليات إعادة الانتشار، مع الأخذ، بعين الاعتبار البعد الترابي والبعد المشترك بين القطاعات، لأجل تصحيح الاختلالات والفوارق الموجودة سواء فيما يخص الكفاءات والأعداد.

المبحث الأول: انتقال الموظفين كإحدى صور الحركية الإدارية

لم يظهر مفهوم حركية الموظفين في قانون الوظيفة العمومية إلا بصدور الفصلين 38 المكرر و38 المكرر مرتين بقانون 05-50، المتعلقين بحركية موظفي الدولة، سواء من إدارة عمومية إلى أخرى، أومن جماعة محلية إلى أخرى، أومن إدارة عمومية إلى جماعة محلية، أو من جماعة محلية إلى إدارة عمومية في إطار برنامج تعده كل وزارة على حدة.
ويعتبر انتقال الموظف أحد الأشكال البارزة لهذه الحركية التي تساهم في التخفيف من الاختلالات التي تعرفها مسألة تدبير الموارد البشرية وصورة لصيقة بمفهوم الحركية الإدارية بشكل خاص. فما هي أنواع هذا النقل وما هي حالاته؟ وكيف تتم هذه العملية فردية كانت أم جماعية؟

المطلب الأول: انتقال الموظف بناء على طلب

الانتقال هو نقل الموظف أو العون من وحدة إدارية إلى أخرى داخل نفس الإدارة (نفس الآمر بالصرف)[2]، ويتم بناء على طلب الموظف تطبيقا للفصل 38 المكرر الذي أكد على إمكانية نقل الموظف سواء من إدارة عمومية إلى أخرى أو من جماعة محلية إلى أخرى أو من إدارة عمومية إلى جماعة محلية أو من جماعة محلية إلى إدارة عمومية. وبمقتضى الفصل 64 فإن للوزير (الآمر بالصرف) حق مباشرة انتقالات الموظفين الموجودين تحت سلطته، كما ألح على وجوب مراعاة مصلحة الطرفين الموظف والإدارة، بحيث يلزم عند تعيين الموظفين مراعاة طلباتهم وحالتهم العائلية من جهة، ومصالح الإدارة من جهة أخرى.

المطلب الثاني: النقل التلقائي أو لضرورة المصلحة

يقصد بالنقل لضرورة المصلحة تغيير مقر عمل الموظف بمبادرة من الإدارة على إثر تحويل مصالح من إدارة عمومية إلى أخرى أو لا تركيز أو لا مركزية المصالح الإدارية.[3]
وكيفما كانت الإدارة التي ينقل إليها الموظف، فإن وضعيته المادية المرتبطة بوضعيته النظامية يجب ألا تقل عن تلك التي كان يتمتع بها برسم إدارته الأصلية، كما يحتفظ بنفس الوضعية الإدارية التي كان يستفيد منها في تاريخ النقل، ويستمر في الاستفادة من الترقية في الرتبة والدرجة في حقوقه المعاشية، علاوة على أن الخدمات التي أداها بأسلاك الإدارة الأصلية تعتبر كما لو كان أداؤها قد تم ضمن أسلاك الإدارة التي تم النقل لديها، ويوضح الجدول التالي أحكام هذا الانتقال في مستوياته الثلاث:

المطلب الثالث: مسطرة انتقال

الموظف

لا تختلف مسطرة انتقال الموظف بناء على طلبه عن مثيلتها عند ضرورة المصلحة، فالأولى تنطلق ابتداء من وضع الموظف لطلبه، أما الثانية فتعمد الإدارة من تلقاء نفسها إلى نقل الموظف تلقائيا لسد خصاص حاصل.
بعد ذلك توجه إلى المعني بالأمر رسالة إشعار حول التعيين أو الموافقة على النقل، وعند التحاقه بالعمل يوقع على محضر الالتحاق بالعمل، بعد إعداد قرار انتقال من طرف الإدارة، الذي يكون إما فرديا أو جماعيا، حيث يتم إعادة انتشار المناصب المالية.

وبتاريخ 22 مارس 2007، صدر منشور للوزير الأول تحت رقم 07/6 حول تبسيط المساطر الإدارية المتعلقة بتدبير الموارد البشرية، أكد على ضرورة التعجيل بتسوية وضعية انتقال الموظفين عن طريق اتباع الإجراءات التالية:
اعتماد قرارات جماعية للانتقال وبرمجة الانتقالات أخذا في الاعتبار مصلحة الإدارة والموظف على حد سواء، مع مراعاة تواريخ الدخول المدرسي والجامعي، ولا يتم اعتماد قرارات الانتقال الفردية إلا إذا دعت الضرورة إلى ذلك.
توجيه القرارات الجماعية المتعلقة بالحركة الانتقالية، والتي لا تتطلب تحويل أو نقل المنصب المالي مباشرة إلى مكتب أداء الأجور الرئيسي الذي يتولى توجيه نسخة من هذه القرارات إلى المراقب المركزي للالتزام بالنفقات المعني، فيما يتعين عرض قرارات الانتقال الجماعية في الحالات الأخرى على مصالح المراقبة مصحوبة بقرارات تحويل أو نقل المناصب المالية.

توجيه قرارات الانتقال إلى مكتب أداء الأجور الرئيسي أو إلى المراقب المركزي للالتزام بالنفقات المعني، حسب الاختصاص، في أجل لا يتعدى 60 يوما ابتداء من تاريخ التحاق الموظفين بمقرات عملهم.
بقيت الإشارة في الأخير إلى منشور الوزير الأول رقم 98-40 بتاريخ 22 شتنبر 1998 حول الحركية الإدارية ، الذي حث على الالتزام بالتعليمات السامية الواردة في الرسالة الملكية المؤرخة في 15 نونبر 1993 الرامية إلى تجنب بقاء الموظف المسؤول في نفس المنصب ونفس المركز لمدة تتجاوز 4 سنوات تفاديا لتعثر سير الإدارة ونشوء عادات تخل بحسن تدبيرها. وأكد في هذا الصدد على ضرورة موافاة الوزارة الأولى بكيفية منتظمة عند نهاية كل 6 أشهر بتقرير عن الإجراءات المتخذة في هذا الشأن.

المبحث الثاني: دور إعادة الانتشار كأسلوب لتدبير الموارد البشرية في تطوير الإدارة العمومية

إن اللجوء إلى إعادة الانتشار يعتبر أمرا إيجابيا من حيث المبدأ، باعتباره أداة لعقلنة وترشيد تدبير الموارد البشرية للإدارة العمومية والجماعات المحلية، إلا أنه نظرا للانعكاسات الاجتماعية والوظيفية التي يمكن أن تترتب عن تطبيق هذه العملية، سواء بالنسبة للموظف أو الإدارة، فإنه لا مناص من ضرورة إحاطتها بالشفافية اللازمة والضمانات الضرورية لإنجاحها.
فالأكيد أن الإدارة تعرف اختلالات على مستوى تدبير الموارد البشرية تعتبر سياسة إعادة الانتشار وسيلة أساسية لٌإقامة التوازن المرغوب فيه (المطلب الأول)، علاوة على أهداف استراتيجية أخرى (المطلب الثاني)، والتي تتطلب إجراءات كفيلة ببلوغها (المطلب الثالث).

المطلب الأول: الاختلالات المستوجبة لإعادة الانتشار

تتميز الوضعية الراهنة للوظيفة العمومية بتعدد الأنظمة الأساسية الخاصة بكل هيئة من الهيئات المحدثة على صعيد كل وزارة فهناك أنظمة مشتركة بين الوزارات وأنظمة خاصة بكل وزارة وأنظمة خصوصية لا تخضع لمقتضيات النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية، ومن بين الانعكاسات التي تولدت عن تعدد هذه الأنظمة عرقلة الحركية بين الموظفين وعدم التوازن بينها مما قد يوحي بانطباع لدى الموظفين من حيث شعورهم بعدم المساواة وظهور ما يعرف بروح الانتماء للهيئة وما توفره من امتيازات فئوية.

وبالرغم من كون النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية أرسى مفهوما للحركية ، فإن هذه الأخيرة لا تجد المحيط الملائم الكفيل بوضعها في حيز التطبيق نتيجة لعدة اعتبارات منها[4]:
محدودية إعادة الانتشار لأنها لا تهم إلا الأطر المشتركة
عدم انفتاح الأنظمة الأساسية الخاصة بمختلف أطر الإدارات العمومية مما لا يسمح بتطبيق الحركية ما بين الوزارات
عدم تطابق الأنظمة الأساسية مع بعضها في كل القطاعات الوزارية، ومن ثمة لا يمكن تطبيق الحركية ما بين الوزارات إلا على مستوى الأطر المشتركة والمناصب المماثلة.
طغيان ثقافة الموظف كعنصر “لا غنى عنه” مما يؤدي إلى الاحتفاظ به في نفس المنصب لضرورة المصلحة.
تفاوت الامتيازات بين الوزارات مما يخلق حركية أحادية الاتجاه نحو الوزارة التي تمنح امتيازات أكثر لموظفيها مما ينتج عنه إفقار الوزارة الأقل توفرا على منح التعويضات والامتيازات.
الإكراهات الاجتماعية التي تشكل عقبة في وجه الحركية لأن الموظف غالبا ما يميل إلى الاستقرار العائلي.
استعمال الحركية كإجراء تأديبي لنقل الموظفين.

إن توزيع الموظفين والكفاءات بين المصالح المركزية والخارجية لا يخضع لرؤيا شمولية ولا ينبني على استراتيجية عامة تهدف إلى التوزيع المحكم للكفاءات والخبرات بين المصالح المركزية والخارجية، بل هو نتاج مجموعة من القرارات الأحادية التي تخضع في غالب الأحيان لاعتبارات مختلفة مستقلة عن بعضها البعض.
وبخصوص التوزيع الإجمالي للموظفين بين المصالح الإدارية المركزية والخارجية، نجد أن المصالح المركزية لازالت تستأثر بعدد كبير من الموظفين (نسبة كبيرة منهم من الأطر ) بالمقارنة مع ما يجب أن يكون، خاصة وأن معظم الدول تتجه الآن إلى تقليص هذا العدد إلى نسب قليلة.
10-فيما يتعلق بتسيير شؤون هذه الفئات من الموظفين، فإنه يباشر في غالب الأحيان على الصعيد المركزي، مما يخل بالسير العادي لشؤون الموظفين العاملين بالمصالح الخارجية بصفة خاصة.

المطلب الثاني: أهداف إعادة الانتشار

يعتبر الموظف المحور الرئيسي في عملية إعادة الانتشار، فهو معني بها أولا من خلال اكتساب الخبرات والكفاءات والامتيازات، و يقود قاطرة التدبير الجيد ثانيا بإيعاز من الإدارة من خلال ترك مصالح تعرف فائضا بشريا في اتجاه مصالح تعرف خصاصا حادا.
لذا، فإن إعادة الانتشار لا تستجيب فقط لمهام التنفيذ ومراقبة أعداد الموظفين من حيث الكم والكيف، في إطار ترشيد تدبير المرفق العام، ولكن يمكن استغلالها كآلية للتحفيز والتشجيع والتكوين.
ومن بين أهم الأهداف التي تصبو سياسة إعادة الانتشار إلى بلوغها كما حددها مشروع أرضية عمل حول الحركية وإعادة انتشار الموظفين:[5]

توسيع الآفاق المهنية للموظفين، وإغناء تجاربهم وتمكينهم من تحمل المسؤولية والرفع من كفاءتهم؛
إذكاء دينامية داخل الإدارة من خلال ضخ دائم لدماء جديدة؛
تقوية الشعور بالانتماء إلى الإدارة، بغض النظر عن الانتماء لهذا القطاع أو ذاك، وبالتالي تقوية روح المرفق العمومي؛
تبادل الخبرات ونقل الكفاءات من إدارة إلى أخرى والرفع من المستوى العام لكفاءات الإدارة؛
عقلنة استعمال الموارد البشرية من خلال التحكم في الأعداد وتحقيق التوازن في توزيع الموظفين وبالتالي القضاء على ظاهرة التضخم والخصاص.

وبشكل خاص ، فإن إعادة الانتشار تبدو كمكون أساسي لسياسة تدبير الموارد البشرية، إذ بدونها تظل التدابير المتخذة من طرف الحكومة بدون جدوى، فعملية المغادرة الطوعية التي أدت إلى المغادرة المبكرة لما يقرب من 39.000 موظف وإلى التحكم في كتلة الأجور، تفرض اليوم عقلنة استعمال الموارد البشرية المتبقية وتمكينها من الاستفادة من هذه الفرصة الجديدة عبر تنويع تجاربها المهنية وتشجيعها على تحمل المسؤولية،كما أصبح من الواجب تقوية المجهودات التي تقوم بها مختلف الإدارات في مجال التكوين المستمر طبقا للنصوص الجديدة المعتمدة من طرف الحكومة أمرا ملحا، وربط هذه المجهودات بالحركية وبإعادة التأهيل التي أصبحت ضرورية نظرا لتطور المهام، هذا دون إغفال الدور الذي يجب أن يبذل في مجال اللاتركيز وتفويض الصلاحيات وتدبير الحاجيات على المستوى الترابي، والتي تقتضي دعم المصالح اللاممركزة بالموارد البشرية الكفأة.

المطلب الثالث: استراتيجية تحقيق أهداف إعادة الانتشار

يجب أن تتم عملية إعادة الانتشار ضمن مقاربة محدودة ونفعية ودقيقة وتدريجية، تسعى إلى تحديد الفرص، دون أن تنطلق من عملية كبيرة ذات بعد وطني يستعصي إنجازها، فقد تتضمن مجازفات للإدارة والموظفين على السواء، لذا يتعين القيام بــ :[6]

تعميق المعرفة بالموارد البشرية المتوفرة من أجل إبراز جيوب الخصاص والفائض وتحديد المسالك والانتقالات الممكن مباشرتها، وذلك من خلال دراسات مختلفة:
دراسة داخلية على مستوى كل قطاع بهدف تحقيق الانسجام بين المهام والبنيات والأعداد؛
دراسة خاصة على مستوى الجماعات المحلية (حوالي 150.000 موظف)؛
دراسة على مستوى كل جهة من أجل التوفر على صورة موحدة للموارد البشرية وخريطة لإعادة الانتشار بالنسبة لمجموع القطاعات العامة: إدارات الدولة والجماعات المحلية والمنشآت والمؤسسات العمومية.
تنشيط سوق الشغل الداخلي من خلال إحداث بورصة للحركية وإعادة الانتشار، تمكن من إبراز حاجيات الإدارات والكشف عن المناصب الشاغرة، وذلك من خلال تجميع وتسجيل رغبات الموظفين.
البحث عن الكفاءات النوعية الموجودة بمختلف القطاعات وتنظيمها داخل خلايا لصالح قطاعات أخرى.

وسيهم هذا النوع من إعادة الانتشار، على الخصوص، الكفاءات النوعية الدقيقة المتخصصة في المجالات الأفقية كالتسيير المالي والتخطيط والبرمجة وتدبير الموارد البشرية والمعلومات…
وفي إطار تشجيع العمل المشترك بين الوزارات وتقوية اللاتركيز الإداري فإن هذا النوع من إعادة الانتشار سيسمح بإقامة أقطاب للكفاءات الجهوية، بهدف تعيين أطر لمدة معينة (سنتين أو ثلاث) لدعم وتقوية قدرات المصالح اللاممركزة ومرافقتها وتقديم الدعم التقني الضروري لها.

إحداث منظومة للتحفيز بأشكال متعددة، تتمثل في:
تحفيزات مالية في شكل تعويض، تأخذ بعين الاعتبار الإكراهات الجغرافية وتثمن المسؤولية الميدانية؛
المرافقة الاجتماعية، مع الأخذ بعين الاعتبار المشاكل التي تتولد عن إعادة الانتشار والمتعلقة بالسكن وتمدرس الأبناء وإعادة ترتيب الأزواج؛
العلاقة الوثيقة بين تدبير المسار المهني والترقيات لشغل مناصب المسؤولية والحركية.

تفحص جميع معيقات إعادة الانتشار خصوصا على المستوى التنظيمي والمالي، وذلك من خلال:
تعديل المساطر المالية المتعلقة بتدبير المناصب عبر تسهيل نقل هذه المناصب بين القطاعات وبالتالي النقل الفوري للموظفين المعاد انتشارهم ولمناصبهم المالية؛
تبسيط مساطر الإلحاق؛
التقليص من عدد الهيئات والأطر في أفق التجميع والانسجام وتبسيط التدبير؛
التقليص من الفوارق في التعويضات بين القطاعات وكذا داخل نفس الدرجات النظامية.
القيام بأنشطة التكوين على مستوى كل قطاع وبين الوزارات من أجل تشجيع الحركية وإعادة التأهيل؛
القيام، على المدى القصير، بإجراءات إعادة الانتشار التي لا تطرح أية مشاكل من الناحية الاجتماعية والتنظيمية، ومن هذا المنظور يبدو ملائما خلق دينامية من شأنها تشجيع إعادة الانتشار بين الوزارات على الصعيد الجهوي، بحيث يمكن أن يستهدف بالأولوية الهيئات والأطر المشتركة بين الوزارات (حوالي 125.000 موظف أي 4/1 أعداد الموظفين المدنيين) الذين لهم إمكانية الحركية بين الوزارات من خلال مسطرة إعادة التعيين وفي إطار جهوي، ليتسع بعد ذلك، هذا النوع من إعادة الانتشار، نحو الجماعات المحلية والإدارات الأخرى.

خــــــــاتمة:

تظل الحركية الإدارية إحدى الرهانات الأساسية للنهوض بقطاع تدبير الموارد البشرية في حظيرة الإدارة العمومية، وإن أي محاولة للإصلاح تبقى عديمة الجدوى إذا ما أغفلت هذا العامل الأساسي، رغم ما تعرفه من مشاكل واختلالات كما رأينا إن على مستوى إلحاق الموظفين أو وضعهم رهن الإشارة أو نقلهم من إدارة إلى أخرى، وهي اختلالات منها ما هو موضوعي وهيكلي يتعلق بتركيبة الإدارة المغربية وإكراهاتها وضعف هيكلتها ومنها ما هو شخصي له صلة بالموظف محور هذه الحركية.
ومهما يكن من أمر فإن سياسة الحركية وإعادة الانتشار تظل المنقذ الوحيد والأداة الإستراتيجية لإعادة تدبير الموارد البشرية بشكل معقلن ومتوازن يفي بالمردودية الجيدة والفعالية المنتجة، طالما أحيطت بالشفافية اللازمة والتخطيط والدراسة المحكمة بشكل مسبق، دون إغفال مراعاة الجانب الاجتماعي والاقتصادي للموظف الذي إن هو بادر للاستفادة من هذه الحركية فمن أجل تنمية مكتسباته في هذا المجال وتحسينه وليس العكس.

 

(محاماه نت)