(بحث قانوني سعودي) اختصاص القاضي الإداري بنظر دعاوى القرارات الإدارية

الملخص:
رغم تنصيص المادة 13/ب من نظام ديوان المظالم لعام 1428ه على اختصاص المحاكم الإدارية لديوان المظالم بالنظر في دعاوى إلغاء القرارات الإدارية النهائية، إلا أن ذلك لا يعني بالضرورة أن كل القرارات الإدارية النهائية يمكن الطعن فيها بالإلغاء أمام محاكم الديوان. ذلك أن بعض القرارات الإدارية، رغم وصفها بالنهائية، إلا أنه لا يمكن الطعن فيها بالإلغاء. ويترتب على عدم قابليةالقرار للطعن، رفض القاضي الإداري النظر في الدعوى، وهذه المسألة متعلقة بالنظام العام، أي أنه يجب على القاضي إثارتها حتى وإن غفل عنها الأطراف في الدعوى. ورفض النظر في دعوى الإلغاء هو نتيجةغير مرضية من جانبين على الأقل: بالنسبة للمدعي أولا بخسارته للدعوى قبل النظر فيها، وبالنسبة للقضاء ثانيا بإشغاله بعدد من القضايا كان من الممكن تفاديها لو سبق العلم بنتيجتها.

ولتفادي الآثار السلبية لعدم النظر في دعوى الإلغاء بسبب عدم قابلية القرار الإداري للطعن رغم وصفه بالنهائية، وعلى ضوء الأنظمة واللوائح واجتهادات القضاء الإداري في المملكة العربية السعودية، توصل البحث إلى تحديد القرارات النهائية الخارجة عن اختصاص المحاكم الإدارية لديوان المظالم، والتمييز بينها شكلا وموضوعا،مستهدفا بالتالي رفع الوعي القانوني للمتقاضين والتقليل من حالات رفض الدعوى لعدم قابلية القرار الإداري للطعن بالإلغاء.

مقدمة

الحمد لله الذي أنزل كتابه نورا للعالمين وهدى للحائرين، وأشهد أن لا إله إلا الله الذي هدانا لدينه القويم وشرعه المستقيم، وأشهد أن محمّدا عبد الله ورسوله، إمام أهل الفضل والقائم بالهدى والعدل، صلى الله عليه وسلم وعلى آله وصحبه إلى يوم الفصل، أما بعد؛

إن دعوى الإلغاء هي الدعوى القضائية التي ترفع لدى المحاكم الإدارية (ديوان المظالم) ممن له مصلحة وذلك بهدف الحصول على حكم ببطلان (أو إلغاء) قرار إداري.وتتميز هذه الدعوى عن غيرها من الدعاوى القضائية الأخرى بعدة خصائص، من أهمها أنها دعوى موضوعية، أي أنها تستهدف الطعن في القرار الإداري المعيب بصرف النظر عن الشخص أو الجهة المصدرة لهذا القرار؛ وأنها دعوى قضاء ناقص، أي أن دور القاضي فيها يقتصر على إصدار حكم بإلغاء أو بعدم إلغاء القرار محل الطعن دون أن يحكم بشيء آخر (كالحكم بإلزام الجهة الإدارية بعمل معين كالتعويض أو الترقية أو غيرها من الأعمال المادية أو القانونية).

وقد برزت دعوى الإلغاء للوجود القانوني في المملكة العربية السعودية منذ صدور نظام ديوان المظالم لعام 1402ه الذي نص صلب المادة الثامنة فقرة (ب) على اختصاص الديوان في نظر “الدعاوى المقدمة من ذوي الشأن بالطعن في القرارات الإدارية متى كان مرجع الطعن عدم الاختصاص أو وجود عيب في الشكل أو مخالفة النظم واللوائح أو الخطأ في تطبيقها أو تأويلها أو إساءة استعمال السلطة”. ثم جاء تعديل الأنظمة القضائية عام 1428ه ونقحت المادة الثامنة من نظام ديوان المظالم وأصبحت المادة الثالثة عشر وأضيفت لفظة “النهائية” لتحدد بدقة صفة القرارات القابلة للطعن بالإلغاء أمام محاكم الديوان[1].

والمقصود بمصطلح “النهائية”في هذا المقام هو: “مرور القرار الإداري بجميع مراحله اللازمة لتكوينه، بقصد إحداث أثر قانوني يكون جائزا وممكنا نظاما، ويجب ألا يكون قابلا للتعقيب عليه أو للمناقشة من جانب سلطة إدارية أعلى”[2].

وبالتالي، فإن صفة النهائية في القرار الإداري تقتضي نتيجتين حتميتين متلازمتين:

أولا، أن يكون القرار تنفيذيا أو قابلا للتنفيذ، وهذا يعني أنه قد صدر من الجهة الإدارية المختصة نظاما وقد استنفذ جميع المراحل اللازمة لإصداره دون أن يكون في حاجة إلى تصديق من جهة إدارية عليا.والعبرة في نهائية القرار الإداري، كما ذكر شراح القانون الإداري، هي “صدوره من الجهة الإدارية التي يخولها النظام سلطة البت في موضوع معين دون الحاجة إلى تصديق سلطة أعلى منها أو أي إجراء لاحق آخر”[3]، وهذا ما أكدته محاكم الديوان في العديد من أحكامها[4].

ثانيا، أن يكون القرار مؤثرا في المراكز القانونية للأشخاص، إنشاء أو تعديلا أو إلغاءً.وهذا ما لا ينطبق مثلا على الأعمال التحضيرية أو التمهيدية التي تسبق اتخاذ القرار، والقرارات الصادرة لتأكيد أو تفسير قرارات سابقة، والآراء والتقارير الاستشارية (كتقارير المرور أو تقارير اللجان الاستشارية)[5].

ولهذا فإن الأعمال الإدارية التي تفتقد احدى الصفتين، لا تنطبق عليها تسمية “قرارات إدارية” بالمعنى الضيق أو الفني، أو بعبارة أخرى لا يمكن الطعن فيها بالإلغاء، لافتقاد صفة النهائية.

أهمية البحث:

تتجلى أهمية هذا البحث من حيث توضيحه للتطبيق العملي للمادة 13/ب من نظام ديوان المظالم السعودي لعام 1428ه، وبيانه للاستثناءات غير المنصوص عليها صلب المادة النظامية، وتشخيص واقع العمل القضائي فيما يخص دعاوى إلغاء القرارات الإدارية في المملكة العربية السعودية، في ظل عدم تناول غالب الفقه الإداري السعودي لهذه المسألة بالدرس.فحسب ما توصل إليه الباحث، لا توجد بحوث مخصصة لدعاوى الإلغاء الخارجة عن نظر القضاء الإداري في المملكة العربية السعودية، وجل ما تناوله الباحثون هو الاقتصار على ذكر بعض القرارات الإدارية التي لا تقبل الطعن بالإلغاء والتركيز أساسا على أعمال السيادة والقرارات الصادرة عن اللجان التي تزاول أعمالا قضائية[6].

أهداف البحث:

يهدف البحث إلى توعية المتقاضين بأنواع القرارات الإدارية التي لا يمكن الطعن فيها بالإلغاء أمام محاكم ديوان المظالم[7]، وبيان الجهات المختصة بنظر بعضها، وذلك للحد من حالات الدفع بعدم الاختصاص أمام المحاكم الإدارية في المملكة العربية السعودية، والتخفيف على محاكم ديوان المظالم من تضخم عدد القضايا المرفوعة أمامها[8].

منهجية البحث:

اعتمد الباحث على المنهج التحليلي الوصفي للنصوص النظامية والآراء الفقهية مع الاستئناس بالمنهج الاستقرائي في التعليق على الأحكام القضائية الصادرة عن محاكم ديوان المظالم واستخراج ما استقر عليه عملها في القضايا ذات العلاقة بموضوع البحث.

إشكالية البحث:

لقد جاءت المادة 13/ب بصيغة مطلقة عامة وهي إمكانية الطعن في القرارات الإدارية إذا ما اكتسبت صفة النهائية، ليشمل الإلغاء مبدئيا جميع “القرارات الإدارية النهائية” إلا أنه ينبغي عدم التسليم بعمومية هذا النص باعتبار خروج العديد من القرارات الإدارية النهائية عن مجال اختصاص قاضي الإلغاء. فالإشكال يبقى قائما في تحديد مدى انطباق المادة 13/ب على جميع “القرارات الإدارية النهائية”؛ بمعنى آخر: هل يمكن الطعن بالإلغاء أمام المحاكم الإدارية في جميع القرارات الإدارية بمجرد اكتسابها صفة النهائية؟

خطة البحث:

بعد تقديم الموضوع ببيان اختصاص محاكم ديوان المظالم المبدئي بالنظر في دعاوى إلغاء “القرارات الإدارية النهائية”، وتوضيح المقصود بالنهائية في القرارات الإدارية، ثم طرح الإشكالية المتعلقة بعدم دقة النص النظامي وذلك بتعدد الاستثناءات الواردة عليه والتي تشير إلى وجود عدة أنواع من القرارات الإدارية تخرج عن نظر قاضي الإلغاء رغم اكتسابها لصفة النهائية، ولغاية التبسيط المنهجي، ارتأى الباحث تقسيم هذه القرارات إلى صنفين، على شكل مبحثين:

أولا: القرارات الإدارية النهائية الخارجة شكلا عن نظر قاضي الإلغاء: وتشمل القرارات الصادرة عن الجهات السيادية والتنظيمية (الملك ومجلس الوزراء ومجلس الشورى وهيئة البيعة) وقرارات المجالس القضائية والجهات القضائية (غير ديوان المظالم) وقرارات بعض اللجان شبه القضائية؛

ثانيا: القرارات الإدارية النهائية الخارجة موضوعا عن نظر قاضي الإلغاء: وأبرزها القرارات الصادرة عن جمعيات النفع العام وما في حكمها غير المتصلة بنشاطاتها وقرارات الضبط الجنائي والقرارات المتعلقة بحوادث السير والقرارات المتصلة بالعقود الإدارية.

وفي خاتمة البحث، أورد الباحث مجموعة من التوصيات لتطوير التطبيق العملي لدعوى الإلغاء وزيادة فاعلية رقابة القضاء على القرارات الإدارية وضمان احترامها للمشروعية.

المبحث الأول: القرارات الإدارية النهائية الخارجة شكلا عن مجال دعوى الإلغاء

المعيار المعتمد في هذا النوع من القرارات هو المعيار الشكلي (أو العضوي حسب ما يعبر عنه بعض شراح القانون الإداري)، ويقصد به الجهة المصدرة للقرار بصرف النظر عن مضمونه. وهذا يعني أن القرارات الصادرة عن بعض الجهات في الدولة، لا يمكن الطعن فيها بالإلغاء، حتى وإن انطبق عليها وصف القرارات الإدارية النهائية.ولا يشمل هذا النوع القرارات التي لا ينطبق عليها وصف “الإدارية”، كالقرارات التنظيمية، التي تصدرها الجهات التنظيمية في الدولة (مجلس الوزراء ومجلس الشورى)، أو القرارات القضائية – غير الأحكام – الصادرة عن المحاكم.

ومن أهم القرارات الإدارية النهائية التي لا يمكن الطعن فيها بالإلغاء باعتبار الجهة المصدرة: القرارات الإدارية الصادرة عن الجهات السيادية والتنظيمية وقرارات المجالس القضائية والقرارات الصادرة عن الجهات القضائية (غير ديوان المظالم) وقرارات بعض اللجان شبه القضائية.

أولا: القرارات الإدارية الصادرة عن الجهات السيادية والتنظيمية

المقصود بالجهات السيادية والتنظيمية في المملكة العربية السعودية هو: الملك ومجلس الوزراء ومجلس الشورى. وهذه الجهات هي التي تمثل السلطتين التشريعية (التنظيمية) والتنفيذية في المملكة؛ بالإضافة إلى هيئة البيعة التي لها صلاحيات متعلقة بتحديد طريقة تولي الحكم وتنظيم حالات شغور منصب الملك. وبقراءة لنص المادة 14 من نظام ديوان المظالم لعام 1428ه بالتوازي مع تطبيق هذه المادة في قضاء محاكم ديوان المظالم، يمكن أن نسوق ملاحظتين:

الملاحظة الأولى: أن المنظم السعودي قد حظر على القاضي الإداري النظر في ما يسمى بـ”أعمال السيادة”، حسب صريح نص المادة 14 من نظام الديوان لعام 1428ه، التي هي إعادة لنص المادة التاسعة من نظام ديوان المظالم القديم (نظام 1402ه)، إلا أنه في نفس الوقت لم يعرّف المقصود بـ”أعمال السيادة”، تاركا الأمر لاجتهاد القاضي، معتمدا في ذلك على ما يسمى بمعيار “القائمة القضائية”؛ حيث يقول القاضي الإداري في هذا الصدد: “إن القضاء هو الجهة المختصة في تقرير الوصف النظامي للعمل المطروح عليه هل هو عمل إداري من أعمال الحكومة يختص بنظره باعتباره من القرارات الإدارية التي يختص بنظرها وفقا لأحكام المادة الثامنة من نظامه (ما يوافق المادة 13 في النظام الحالي)، أو عملا من أعمال السيادة يمتنع عليه النظر فيه وفقا لأحكام المادة التاسعة من نظامه (المادة 14 في النظام الحالي)”[9].

الملاحظة الثانية: أنه بالرجوع إلى العديد من الأحكام الصادرة عن محاكم الديوان، يبدو أن القضاء الإداري في المملكة لم يستقر على منهج معين في تعريف المقصود بأعمال السيادة وتتأرجح أحكامه بين التوسيع والتضييق في مفهومها. فقد قصرت بعض الأحكام وصف العمل السيادي على الأعمال والإجراءات التي تتخذها السلطة التنفيذية (كالأوامر الملكية والقرارات الصادرة عن مجلس الوزراء) بوصفها سلطة حكم لا سلطة إدارة[10]، بينما ذهبت بعض الأحكام الأخرى إلى إدخال بعض الأعمال والقرارات الإدارية البحتة (كالإحالة على التقاعد ونحوها) ضمن أعمال السيادة[11]، بل وتحصينها أيضا ضد دعاوى التعويض.

إلا أنه يبدو أن الراجح من جريان العمل به في قضاء ديوان المظالم هو اعتبار ما يصدر عن هذه الجهات من قبيل أعمال السيادة التي لا يمكن للقاضي الإداري النظر فيها. وهذا الأمر يتأكد مع الأوامر الملكية المتعلقة بإنهاء خدمة الضباط وكبار الموظفين في الدولة. فقضاء الديوان مستقر على اعتبار الأوامر الملكية، على اختلاف مواضيعها، من أعمال السيادة التي يحظر عليه النظر فيها طبقا للمادة 14 من نظامه.

ولا يتفق الباحث بالضرورة مع هذا الرأي، إذ أنه ينبغي التفرقة بين القرارات الإدارية “العادية” الصادرة عن هذه الجهات، والتي من المفروض أن تخضع لرقابة القاضي الإداري، وبين القرارات التي تكون ذات صبغة سيادية ويمكن أن تستثنى بذلك من مجال نظر قاضي الإلغاء.

ثانيا: القرارات الصادرة عن المحاكم

كانت المدة التاسعة من نظام ديوان المظالم تحظر عليه النظر في “الاعتراضات المقدمة من الأفراد على ما تصدره المحاكم أو الهيئات القضائية من أحكام أو قرارات داخلة في ولايتها”. وهذا يعني أن الحظر كان يشمل، شكلا، ما يصدر عن المحاكم أو غيرها من الهيئات القضائية (كاللجان والمجالس التي ينطبق عليها وصف القضائية)؛ كما يشمل الحظر، موضوعا، ما تصدره هذه الهيئات من أحكام أو قرارات داخلة في ولايتها، كالإجراءات التحفظية وقرارات اعتماد الخبراء وقرارات تعيين الأوصياء وغيرها[12]. وهذا ما أكده أحد الأحكام الصادرة عن محاكم الديوان الذي جاء فيه أن “طعن المدعي فيما اتخذه قاضي المحكمة العامة عند نظره لدعوى المدعي مع دائنيه، وذلك بإعادة المبلغ المرسل من أحد المتبرعين لسداد دائني المدعي – حقيقة الدعوى هو الطعن في إجراءات قاضي الموضوع أثناء نظره لتلك الدعوى … وبالتالي فإن ما يطعن فيه المدعي قرار صادر من قاض أثناء نظره لدعوى داخل ولايته وبهذا تخرج عن اختصاص الديوان ولائيا”[13].

ومع إلغاء المادة التاسعة وحلول المادة الرابعة عشر محلها، صار الحظر يقتصر على “الاعتراضات على ما تصدره المحاكم – غير الخاضعة لهذا النظام – من أحكام داخلة في ولايتها”. وبقراءة متوازية مع المادة الثالثة عشر (فقرة ب) من نفس النظام، أصبح الأصل في القرارات الصادرة عن اللجان ذات الاختصاص القضائي قابلا للطعن بالإلغاء أمام محاكم الديوان (عدا ما استثني منه كما سنرى ذلك لاحقا). أما بالنسبة للأحكام والقرارات الصادرة عن المحاكم، ويقصد بها المحاكم الشرعية، فقد خصت الأنظمة طرقا خاصة بالاعتراض عليها، وهي الاستئناف والنقض والتماس إعادة النظر. وغني عن البيان أن الاعتراض على الأحكام والقرارات الصادرة من جهة قضائية يكون أمام نفس الجهة.

ثالثا: قرارات المجالس القضائية

يقصد بالمجالس القضائية التي تخرج قراراتها عن نظر ديوان المظالم، المجلس الأعلى للقضاء ومجلس القضاء الإداري. ونص المادة 14 من نظام ديوان المظالم جاء مطلقا، يشمل كل قرارات المجالس دون تفرقة بين القرارات التي تتعلق بتنظيم مرفق القضاء (كإنشاء المحاكم أو الدوائر أو إلغائها أو دمجها أو توزيع الاختصاص النوعي والمكاني بينها)[14] والقرارات المتعلقة بشؤون القضاة الوظيفية (كتعيينهم وترقيتهم وندبهم ونقلهم وتأديبهم).

وقد انتقد بعض شراح القانون الإداري في المملكة هذا المنهج في منع ديوان المظالم من النظر في النوع الأخير إذ اعتبر أن هذه القرارات “هي قرارات إدارية صادرة عن موظفين مهما علت مرتبتهم، فالأصل أن يخضع القرار بتعيين قاض أو نقله أو عدم ترقيته أو الحسم من راتبه أو تأديبه للطعن به أمام المحكمة الإدارية، كغيره من القرارات الإدارية، وهذا هو المنهج المتبع في العديد من الدول التي تأخذ بنظام القضاء الإداري كفرنسا ومصر والأردن”[15]. أما في ما يخص القرارات الصادرة بشأن موظفي المحاكم – أعوان القضاء – (من كتاب الضبط وكتاب السجل والباحثين والمحضرين وأمناء السر وغيرهم) فيرى بعض شراح القانون أنها تخضع لرقابة محاكم الديوان باعتبار صدورها من رؤساء المحاكم[16].

رابعا: القرارات النهائية الصادرة عن اللجان شبه القضائية المستثناة

تعد اللجان شبه القضائية أحد أبرز مميزات النظام القضائي السعودي، وهي لجان كثيرة (تتجاوز الثمانين لجنة) تتولى مهمة الفصل في بعض المنازعات وتطبيق العقوبات الواردة في الأنظمة المنشئة لها[17].

والأصل أن كل قرارات اللجان شبه القضائية يمكن الطعن فيها بالإلغاء أمام ديوان المظالم، تطبيقا للمادة 13/ب من نظام ديوان المظالم،إلا أنه يجب الأخذ بعين الاعتبار اللجان التي لا يمكن الطعن في قراراتها أمام محاكم الديوان، وتعتبر بذلك لجانا مستثناة. ولهذا، يجب الرجوع في كل مرة إلى النظام الذي أنشئت بموجبه اللجنة المعنية للتأكد من مدى قابلية قراراتها للطعن، وللتحقق من آجال الطعن.

ورغم تنصيص آلية العمل بنظام القضاء المعدل على ثلاث لجان (المصرفية والجمركية والمالية)، إلا أنه ينبغي أيضا إدراج عدة لجان أخرى نصت أنظمتها الخاصة على “نهائية” قراراتها، أي على عدم جواز الطعن فيها. ومن اللجان التي لا يمكن الطعن بالإلغاء في قراراتها ما يلي:

لجنة المنازعات المصرفية: وتختص بالدعاوى والقضايا ذات الصبغة المصرفية التي تنشأ عن ممارسة البنك لأعماله المصرفية[18]؛ وتنظر في الاعتراضات على قراراتها لجنة استئنافية تصدر قرارات – أو أحكاما – نهائية، أي أنها لا تقبل الطعن أمام أي جهة أخرى[19].
لجان الفصل في القضايا الجمركية: وتختص بالنظر في الاعتراضات على قرارات التحصيل والتغريم. وقرارات اللجان الجمركية الاستئنافية لها صفة القطعية[20].
لجنة الفصل في منازعات الأوراق المالية: وهي مختصة بالفصل في المنازعات التي تقع في نطاق أحكام نظام السوق المالية ولوائحه التنفيذية، وبها لجنة استئناف قراراتها نهائية[21].
لجان الفصل في المخالفات والمنازعات التمويلية: التي تختص في الفصل في المخالفات والمنازعات ودعاوى الحق العام والخاص الناشئة عن تطبيق أحكام نظام مراقبة شركات التمويل وأحكام نظام التأجير التمويلي ولائحتيهما، وكذلك الفصل في تظلمات ذوي المصلحة من قرارات مؤسسة النقد العربي السعودي ذات الصلة. وبها لجنة استئنافية قراراتها نهائية[22].
لجنة النظر في مخالفات نظام مراقبة البنوك[23]: وتتولى هذه اللجنة الفصل في المخالفات التي تقع على نظام مراقبة البنوك؛ ويمكن الاعتراض على قراراتها أمام اللجنة الاستئنافية للمنازعات والمخالفات المصرفية التي تصدر قرارات نهائية[24].
لجان الفصل في المخالفات والمنازعات الضريبية: وتختص بالفصل في المخالفات والمنازعات ودعاوى الحقين العام والخاص[25]؛ وتتكون من دوائر ابتدائية وأخرى استئنافية تصدر قرارات نهائية[26].
مكاتب الفصل في منازعات الأوراق التجارية: التي تختص بالنظر في القضايا الناشئة عن تطبيق أحكام نظام الأوراق التجارية[27]؛ ويتم التظلم أو الاعتراض من قرارات مكاتب الفصل في منازعات الأوراق التجارية أمام اللجنة القانونية بالرياض وتكون قراراتها نهائية وقطعية[28].
لجان النظر في مخالفات نظام المطبوعات والنشر: المحدثة بعد تعديل نظام المطبوعات والنشر[29]، والمتكونة من لجان ابتدائية ولجنة استئنافية تكون قراراتها نهائية.
لجنة الاستئناف بالاتحاد السعودي لكرة القدم: وتنظر في الاستئنافات والاعتراضات على قرارات لجنة الانضباط ولجنة الأخلاق والقيم وغرفة فض المنازعات المنضوية تحت الاتحاد السعودي لكرة القدم؛ وقرارات هذه اللجنة نهائية لا تقبل الطعن أمام محاكم الديوان[30].
لجنة النظر في نزاعات ومخالفات الاتصالات وتقنية المعلومات: وتختص بالنظر في المخالفات المنصوص عليها في المادة 42 والمادة 43 من مشروع نظام الاتصالات وتقنية المعلومات؛ وتختص لجنة استئنافية بالنظر في التظلمات الواردة على القرارات الصادرة عن هيئة الاتصالات وتقنية المعلومات أو اللجنة الابتدائية؛ وقرارات لجنة الاستئناف نهائية[31].
وهكذا، فإن الجهات المذكورة آنفا لا يمكن الطعن في قراراتها، وهذا على خلاف الجهات الإدارية الأخرى التي يمكن مبدئيا الطعن في جميع القرارات الصادرة عنها، عدا ما استثني منها، وهذا ما سنوضحه في المبحث التالي.

المبحث الثاني: القرارات الإدارية النهائية الخارجة موضوعا عن مجال دعوى الإلغاء

بالإضافة إلى القرارات الإدارية التي لا يمكن الطعن فيها بالإلغاء رغم توفر صفة النهائية فيها وذلك باعتبار الجهة المصدرة لها، يوجد نوع آخر من القرارات النهائية الخارجة عن نظر قاضي الإلغاء، ليس باعتبار الجهة التي أصدرت القرار، ولكن باعتبار موضوع القرار نفسه. وهذا يشمل قرارات جمعيات النفع العام وما في حكمها غير المتصلة بنشاطاتها وقرارات الضبط الجنائي والقرارات المتعلقة بحوادث السير والقرارات المتصلة بالعقود الإدارية.

أولا: قرارات جمعيات النفع العام – وما في حكمها – غير المتصلة بنشاطاتها

الأصل أن جمعيات النفع العام هي جمعيات أهلية ولا ينطبق على قراراتها الصفة الإدارية. ذلك أن المعيار المعتمد في المملكة في تحديد المنازعة الإدارية بشكل عام هو المعيار الشكلي، أي وجود جهة الإدارة كطرف في المنازعة؛ فلا يكون القرار إداريا إلا إذا كان صادرا من الجهات الإدارية (مركزية أو لا مركزية). ونتيجة لتطبيق هذا المعيار، فإن القرارات الصادرة عن غير جهة الإدارة، كالأفراد والجمعيات الأهلية والشركات الخاصة أو الحكومية، وإن كانت تقوم بتسيير مرفق عام، لا تعتبر قرارات إدارية[32] (وذلك على خلاف ما ذهبت إليه بعض الدول الأخرى كفرنسا التي تعتمد غالبا على المعيار المختلط في تحديد مجال تطبيق القانون الإداري).

إلا أن الوضع تغير مع نظام ديوان المظالم الجديد لعام 1428ه، بعد إضافة إمكانية الطعن بالإلغاء في قرارات جمعيات النفع العام[33] – وما في حكمها – المتصلة بنشاطاتها. وهذه الإمكانية تسري مبدئيا على الجمعيات الأهلية وأيضا على الغرف التجارية والصناعية والهيئات المهنية وغيرها من الجمعيات والمؤسسات الخاصة التي لا تهدف إلى الربح، باعتبار أنها في حكم جمعيات النفع العام[34].

أما الأعمال الأخرى لهذه الجمعيات (كالقرارات التي لا تتعلق بنشاطها، وعلاقتها مع موظفيها أو مع الغير، كقضايا المطالبات العقدية أو التعويض عما تتسبب فيه من أضرار) فهي تخضع للقانون الخاص وينتفي اختصاص محاكم الديوان بالنظر في منازعاتها[35].

ثانيا: قرارات الضبط الجنائي

من المتعارف عليه أن إجراءات الضبط الجنائي هي مجموعة الأعمال والقرارات التي تقوم بها جهات معينة في الدولة (كالنيابة العامة – هيئة التحقيق والادعاء العام سابقا – وأجهزة الشرط وإدارات المباحث ومكافحة المخدرات وغيرها) وتهدف إلى البحث عن مرتكبي الجرائم وضبطهم وجمع المعلومات والأدلة اللازمة للتحقيق والتفتيش وتوجيه الاتهام والتوقيف[36]. وقد تؤدي هذه الإجراءات في بعض الأحيان إلى ظهور نزاعات يطالب فيها المتضررون منها بالتعويض عما أصابهم من ضرر أو بإلغاء القرارات المتخذة ضدهم. وقد أثارت مسألة الجهة المختصة بالنظر في هذه المنازعات في المملكة العربية السعودية تنازعا للاختصاص بين القضاء الإداري والقضاء العام. ففي حين ذهبت بعض محاكم الديوان إلى إقرار اختصاصها بالنظر في منازعات قرارات الضبط الجنائي (إلغاءً وتعويضا)، وذلك لاعتمادها على المعيار الشكلي في تعريف المنازعة الإدارية وفي تحديد مجال نظر القاضي الإداري، دفعت بعض المحاكم الأخرى بعدم اختصاصها بالنظر إلى طبيعة النزاع المطروح المتعلق غالبا بدعوى جزائية.

وهذا ما حدى بهيئة التدقيق مجتمعة للتدخل لوضع حد لهذا التضارب في الأحكام بأن أصدرت القرار رقم 87 لعام 1432ه والقاضي بالعدول عن الاجتهاد الذي سبق أن أخذت به بعض محاكم الديوان بتقرير اختصاصها بهيئة قضائي إداري بنظر الدعاوى المتعلقة بأعمال الضبط الجنائي، إلغاءً وتعويضا، وهذا يعني عمليا أن الاعتراض على قرارات هذه الجهات أو طلب التعويض عن أعمالها أو قراراتها يكون من اختصاص القاضي الذي ينظر في أصل القضية (أي المحكمة الجزائية)، باعتبار أن الفرع يتبع الأصل، وهو ما قررته أيضا العديد من الأحكام الصادرة عن ديوان المظالم بعد صدور قرار هيئة التدقيق مجتمعة[37]. ويعتبر هذا الحل متوافقا مع ما ذهب إليه الفقه والقضاء الإداري المقارن من استبعاد هذه الدعاوى عن نظر القضاء الإداري[38].

ثالثا:القرارات المتعلقة بحوادث السير

طبقا للمادة 31 من نظام المرافعات الشرعية لعام 1435ه، “تختص المحاكم العامة بنظر جميع الدعاوى والقضايا والإثباتات الإنهائية وما في حكمها الخارجة عن اختصاص المحاكم الأخرى وكتابات العدل وديوان المظالم، ولها بوجه خاص النظر في الآتي: (…) ج- الدعاوى الناشئة عن حوادث السير وعن المخالفات المنصوص عليها في نظام المرور ولائحته التنفيذية”.

وقد صدر في تطبيق هذه المواد قرار من المجلس الأعلى للقضاء[39]متضمنا افتتاح عدد من الدوائر المتخصصة في المحاكم العامة للفصل في الدعاوى الناشئة عن حوادث السير؛وتؤلف هذه الدوائر حسب قرار المجلس الأعلى للقضاء من قاض فرد. وقد بدأت هذه الدوائر فعليا بمباشرة اختصاصها بتاريخ 18/2/1436ه.إلا أنه، وفي انتظار تعميم إنشاء هذه الدوائر في كافة المحاكم العامة وتفعيل دورها في الفصل في المخالفات المرورية، لازالت هيئات الفصل في المخالفات المرورية في المملكة قائمة وتتولى الفصل في المنازعات الناشئة عن حوادث المرور. وتنحسر ولاية القاضي الإداري عن القضايا المتعلقة بحوادث السير إلغاء وتعويضا، حتى وإن كان الطرف المدعي أو المدعى عليه جهة إدارية. فقد أشار أحد الأحكام الحديثة الصادرة عن ديوان المظالم أن الدعاوى المتعلقة بالمخالفات المرورية وما ينشأ عنها من اختصاص المحاكم العامة إعمالا لقاعدة (الفرع يتبع الأصل) وأن أثر ذلك عدم اختصاص المحاكم الإدارية ولائيا بنظر الدعوى (مطالبة المدعي إلغاء قرار هيئة الحوادث المرورية فيما تضمنه من إسناد المسؤولية على مورث موكليه بنسبة 25% في الحادث الواقع له، باعتبار أن الدعاوى الناشئة عن حوادث السير من اختصاص المحاكم العامة)[40].

رابعا: القرارات الإدارية المتعلقة بعمال الحكومة والمؤسسات العامة

طبقا للمادة الخامسة من نظام العمل[41]:”تسريأحكامهذاالنظامعلىالآتي: … 2- عمال الحكومة والهيئات والمؤسسات العامة، بمن فيهم الذين يشتغلون في المراعي أو الزراعة”. وطبقا للمادة 34 من نظام المرافعات الشرعية: “تختص المحاكم العمالية بالنظر في الآتي: … و – المنازعات المتعلقة بالعمال الخاضعين لأحكام نظام العمل، بمن في ذلك عمال الحكومة”. ولهذا، فإن القرارات المتعلقة بعمال الحكومة والمؤسسات العامة، من تعيين وترقية وتأديب وغيرها، حتى وإن كانت في أصلها قرارات إدارية طبقا للمعيار الشكلي المعتمد في المملكة، إلا أنه تخرج عن اختصاص محاكم الديوان.فقد استقر قضاء الديوان على عدم قبول النظر في الدعاوى التي يكون أحد أطرافها موظفا خاضعا لنظام العمل[42].

وقد عهد في بادئ الأمر[43] إلى اللجان العمالية، المسماة بهيئات تسوية الخلافات العمالية، بنظر هذه المنازعات بشكل عام. كما عهد إلى الهيئة العليا النظر استئنافيا ونهائيا في القرارات الصادرة عن الهيئات الابتدائية. وقرارات الهيئة العليا لا يمكن الطعن فيها أمام محاكم الديوان باعتبار أنها لا تقبل أي وجه من وجوه الطعن، وتعتبر بذلك من اللجان المستثناة قراراتها من نظر الديوان. وقد تم تدشين العمل مؤخرا بالمحاكم العمالية في سبعة مدن رئيسية في المملكة[44]،لتحل محل الهيئات العمالية،كما أنشئت ثماني عشرة دائرة عمالية متخصصة في المحاكم العامة في المحافظات التي ليس فيهام حاكم عمالية بالإضافة إلى تسعة دوائر عمالية استئنافية[45].

خامسا: القرارات المتصلة بالعقود الإدارية

تعتبر العقود الإدارية من العمليات القانونية المركبة التي تمر بعدة مراحل وخطوات قبل انعقادها وعند تنفيذها وحتى بعد الانتهاء منها[46]. وينتج عن هذه العمليات المركبة صدور العديد من القرارات الإدارية، منها ما يتعلق بالعقد نفسه (من حيث تنفيذه أو صلاحيات الجهة الإدارية في تعديله أو إيقاع الجزاءات ضد المتعاقد معها أو إنهائه)، ومنها ما لا يتعلق بالعقد (كالإجراءات السابقة لتوقيعه مثلا كالإعلان عن المناقصة وتلقي العروض وتشكيل لجان الفحص والبت في العروض والترسية وغيرها). ويمكن تعريف القرارات المنفصلة عن العقد بأنها القرارات التي تسهم في تكوين العقد الإداري وتستهدف إتمامه، إلا أنه تنفصل عن هذا العقد وتختلف عنه في طبيعتها، الأمر الذي يجعل الطعن فيها بالإلغاء جائزا[47].

أما بالنسبة للطائفة الثانية من القرارات المتعلقة بالعقد الإداري، فهي قرارات متصلة به، تنفيذا له أو استنادا إلى بند من بنوده، ومن ذلك مثلا القرار الصادر بسحب العمل من المتعاقد مع الجهة، أو القرار الصادر بالحجز على الضمان النهائي أو القرار الصادر بفسخ العقد ذاته؛ فالنظر في هذه القرارات هو نظر في فرع من فروع الأصل الذي هو العقد الإداري. وبالتالي فإن اختصاص النظر فيها يرجع لقاضي العقد (طبقا للمادة 13/د من نظام ديوان المظالم) وليس لقاضي الإلغاء؛ والاختلاف واضح على مستوى الشروط الشكلية والموضوعية بين الدعويين.

إلا أنه ينبغي الإشارة إلى أنه يصعب أحيانا التمييز بين القرارات المنفصلة عن العقد الإداري، التي يمكن الطعن فيها بالإلغاء استقلالا، وتلك المتصلة به، التي لا يمكن الطعن فيها بالإلغاء، خاصة مع وجود خلاف حول بداية العقد نفسه ما إذا كان ينعقد بصدور قرار الترسية أو عند التوقيع عليه. فحسب بعض الشراح، من المفروض أن ينعقد العقد عند توقيعه، مولين بذلك الأهمية التي تستحقها الكتابة كشرط انعقاد العقد الإداري[48]؛ إلا أن الاتجاه الراجح لدى محاكم الديوان هو انعقاد العقد بمجرد تلاقي الإيجاب والقبول بين طرفي العقد، وهذا يتحقق بعد إخطار المتعاقد بقرار الترسية وبصرف النظر عن مسألة التوقيع على العقد كتابة[49].

خاتمة

يتبين لنا، في خاتمة هذا البحث، أنه رغم عمومية نص المادة 13/ب من نظام ديوان المظالم، باعتبار اختصاص محاكم ديوان المظالم بالنظر في دعاوى إلغاء القرارات الإدارية النهائية، إلا أن هذه الدعوى لا تشمل عدة أنواع من القرارات، رغم انطباق صفة النهائية عليها.

ويمكن تقسيم هذه القرارات إلى صنفين:

الصنف الأول يتعلق بالقرارات الإدارية الصادرة عن بعض الجهات في الدولة والتي لا يجوز للمحاكم الإدارية النظر في دعاوى إلغائها؛ وهي القرارات التي تخرج شكلا عن مجال دعوى الإلغاء؛
أما الصنف الثاني فيتعلق بأنواع من القرارات لا تقبل الطعن بالإلغاء، بالرجوع إلى النصوص النظامية الخاصة بهذه القرارات وإلى ما استقر عليه عمل القضاء الإداري في المملكة، رغم أنها صادرة من جهات يجوز من ناحية الأصل النظر في الطعون الموجهة ضد قراراتها.
ولا ندعي بهذا التعداد حصر كل القرارات الإدارية غير القابلة للطعن بالإلغاء أمام محاكم الديوان، ولكن ربما قد يوفق البحث في وضع معيار لتقسيم هذه القرارات إلى قرارات غير قابلة للطعن اعتمادا على المعيار الشكلي (الجهة المصدرة للقرار)، وأخرى غير قابلة للطعن اعتمادا على المعيار الموضوعي (طبيعة القرار أو موضوعه).

ونود أن نشير في خاتمة هذا البحثإلى بعض التوصيات لعلها تجد صدى لدى الجهات التنظيمية في الدولة، وكذلك القضاة الأفاضل والباحثين والمختصين لمزيد النظر والتمحيص، في سبيل الارتقاء بدعوى الإلغاء إلى حقيقتها المثلى وغايتها العليا من تحقيق فاعلية رقابة القضاء على القرارات الإدارية وضمان احترامها للمشروعية.

التوصية الأولى: التضييق قدر الإمكان في الدعاوى الخارجة عن نظر القضاء الإداري إلغاءً، باعتبار أن دعوى الإلغاء هي دعوى مشروعية ولا تقدح في الجهة مصدرة القرار بقدر ما هي ضمانة لاحترام الأحكام الشرعية والأنظمة المرعية؛ ومن ذلك مثلا اقتراح أن يقتصر مفهوم “أعمال السيادة” على ما يصدره ولي الأمر من قرارات متعلقة بالحكم لا بالإدارة، كما ذهبت إلى ذلك بعض محاكم ديوان المظالم ، خاصة في ما يتعلق بقرارات إنهاء خدمة الموظفين وما يترتب عليها من حقوق وظيفية.

التوصية الثانية: الإبقاء والمحافظة على تميز النظام السعودي باعتماد المعيار الشكلي في تعريف المنازعة الإدارية عموما، وفي قبول دعوى الإلغاء خاصة، باعتبار بساطة هذا المعيار وتفاديه للتعقيدات الكبيرة التي وصل إليها القضاء المقارن عند تطبيقه لمعايير أخرى (القضاء الفرنسي أو المصري على سبيل المثال). ويؤدي الاعتماد على المعيار الشكلي إلى قبول كل القرارات الإدارية للطعن بالإلغاء أمام محاكم الديوان، عدا ما استثني منها بنص خاص.

التوصية الثالثة: التعديل على صياغة المادة 13/ب من نظام ديوان الظالم، وذلك بحذف لفظ “النهائية”، التي تفيد القرارات التي يمكن الطعن فيها بالإلغاء، لتداخل هذه اللفظة مع صفة “النهائية” في قرارات اللجان شبه القضائية– الاستئنافية خاصة – التي يقصد بها العكس تماما، أي عدم إمكانية الطعن فيها بالإلغاء.

قائمة الصادر والمراجع:

أولا: الكتب والمؤلفات

أيوب بن منصور الجربوع، اللجان شبه القضائية في القانون السعودي (دراسة تحليلية في ضوء النصوص النظامية وأحكام ديوان المظالم)، الطبعة الأولى، 1439ه-2017م.
حمادة عبد الرزاق حمادة، القضاء الإداري السعودي، مكتبة المتنبي، الدمام، الطبعة الأولى، 1439ه-2018م.
خالد خليل الظاهر، القضاء الإداري (ديوان المظالم في المملكة العربية السعودية – قضاء الإلغاء – قضاء التعويض – دراسة مقارنة)، مكتبة القانون والاقتصاد، الرياض، 1433 ه.
الدين الجيلاليبوزيد، القضاء الإداري (المنازعات الإدارية وتطبيقاتها في المملكة العربية السعودية)، دار الكتاب الجامعي للنشر والتوزيع، الطبعة الأولى، 2016 م، 1438 ه.
علي خطار شطناوي، موسوعة القضاء الإداري السعودي (الكتاب الأول: مبدأ المشروعية ومنازعات الإلغاء)، مكتبة الرشد، الرياض، الطبعة الأولى، 1435 ه، 2014 م.
عمر الخولي، الوجيز في العقود الإدارية، الطبعة السابعة، نشر وتوزيع مكتبة جرير، 1438ه-2017م.
عمر الخولي، قضاء الظل (المحاكم الخفية)، اللجان الإدارية التي تزاول أعمالا قضائية وشبه قضائية في المملكة العربية السعودية، منشورات المركز السعودي للبحوث والدراسات القانونية، الطبعة الثانية، 1439ه-2018م.
فهد بن محمد بن عبد العزيز الدغيثر، رقابة القضاء على قرارات الإدارة (ولاية الإلغاء أمام ديوان المظالم – دراسة مقارنة)، دار النهضة العربية، القاهرة، 1992.
محمد جمال ذنيبات وحمدي محمد العجمي، القضاء الإداري في المملكة العربية السعودية طبقا لنظام ديوان المظالم الجديد (دراسة مقارنة)، مطابع الحميضي، الرياض، الطبعة الثانية، 1434ه – 2013 م.
محمد سعد أبو الحمد، الإجراءات العملية لدعوى الإلغاء أمام ديوان المظالم (دراسة مقارنة)، مكتبة القانون والاقتصاد، الرياض، الطبعة الأولى، 1438 ه – 2017 م.
محمد هادي حمد حكمي، جمعيات النفع العام (أساس تكوينها وقراراتها)، بحث تكميلي مقدم لنيل درجة الماجستير في السياسة الشرعية، جامعة الإمام محمد بن سعود الإسلامية، المعهد العالي للقضاء، قسم السياسة الشرعية، 1429-1430ه.
هاني بن علي الطهراوي، القضاء الإداري السعودي (قضاء الإلغاء – دراسة مقارنة)، مكتبة التوبة، الرياض، الطبعة الثالثة، 1438 ه، 2017 م.
ثانيا: المقالات

أيوب بن منصور الجربوع، “اختصاص ديوان المظالم بوصفه جهة قضاء إداري (دراسة تحليلية مقارنة بين نظامي ديوان المظالم 1402 ه/1428 ه)”، مجلة العدل (المملكة العربية السعودية)، العدد (56)، شوال 1433ه، ص 204 – 234.
عبد الله بن نادر محمد العصيمي، “الطبيعة القانونية للقرارات الإدارية في المملكة العربية السعودية”، مجلة الحقوق والعلوم السياسية (لبنان)، العدد الثالث (2017/3)، ص 15-52.
عمر بن عبد الرحمن البوريني، “القرارات الإدارية القابلة للانفصال عن العقد الإداري ورقابة القضاء عليها”، مجلة الحقوق (الكويت)، المجلد 37، عدد 1، مارس/جمادى الأولى، 2013، ص 497-548.
علي شفيق علي، “دعوى إلغاء القرارات الإدارية وتطبيقاتها في المملكة العربية السعودية”، دورية الإدارة العامة (المملكة العربية السعودية)، العدد 75، محرم 1413ه، ص 41- 67.
ثالثا: الأحكام القضائية

ديوان المظالم، مجموعة الأحكام والمبادئ الإدارية من عام 1402 إلى 1426 هـ.
ديوان المظالم، مجموعة الأحكام والمبادئ الإدارية لعام 1427 هـ.
ديوان المظالم، مجموعة الأحكام والمبادئ الإدارية لعام 1428 هـ.
ديوان المظالم، مجموعة الأحكام والمبادئ الإدارية لعام 1429 هـ.
ديوان المظالم، مجموعة الأحكام والمبادئ الإدارية لعام 1430 هـ.
ديوان المظالم، مجموعة الأحكام والمبادئ الإدارية لعام 1431 هـ.
ديوان المظالم، مجموعة الأحكام والمبادئ الإدارية لعام 1432 هـ.
ديوان المظالم، مجموعة الأحكام والمبادئ الإدارية لعام 1433 هـ.
ديوان المظالم، مجموعة الأحكام والمبادئ الإدارية لعام 1434 هـ.
ديوان المظالم، مجموعة الأحكام والمبادئ الإدارية لعام 1435 هـ.
ديوان المظالم، مجموعة الأحكام والمبادئ الإدارية لعام 1436 هـ.
ديوان المظالم، قرارات هيئة التدقيق مجتمعة، 1435 هـ.
[1]تنص المادة 13/ب على اختصاص المحاكم الإدارية بالفصل في: “دعاوى إلغاء القرارات الإدارية النهائية التي يقدمها ذوو الشأن، متى كان مرجع الطعن عدم الاختصاص، أو وجود عيب في الشكل، أو عيب في السبب، أو مخالفة النظم واللوائح، أو الخطأ في تطبيقها أو تأويلها، أو إساءة استعمال السلطة،بما في ذلك القرارات التأديبية، والقرارات التي تصدرها اللجان شبه القضائية والمجالس التأديبية، وكذلك القرارات التي تصدرها جمعيات النفع العام – وما في حكمها – المتصلة بنشاطاتها؛ و يُعَدّ في حكم القرار الإداري رفض جهة الإدارة أو امتناعها عن اتخاذ قرار كان من الواجب عليها اتخاذه طبقاً للأنظمة واللوائح”.

[2]خالد خليل الظاهر، القضاء الإداري (ديوان المظالم في المملكة العربية السعودية – قضاء الإلغاء – قضاء التعويض – دراسة مقارنة)، مكتبة القانون والاقتصاد، الرياض، 1433ه، ص. 196.

[3]محمد سعد أبو الحمد، الإجراءات العملية لدعوى الإلغاء أمام ديوان المظالم (دراسة مقارنة)، مكتبة القانون والاقتصاد، الرياض، الطبعة الأولى، 1438 ه – 2017 م، ص. 59.انظر أيضا:رشا عبد الرزاق جاسم الشمري، صفة النهائية في القرار الإداري، المركز القومي للإصدارات القانونية، القاهرة، الطبعة الأولى، 2016؛ عبد الله بن نادر محمد العصيمي، “الطبيعة القانونية للقرارات الإدارية في المملكة العربية السعودية”، مجلة الحقوق والعلوم السياسية، العدد الثالث (2017/3)، ص 23؛ حمادة عبد الرزاق حمادة، القضاء الإداري السعودي، مكتبة المتنبي، الدمام، الطبعة الأولى، 1439ه-2018م، الذي يشير إلى حكم صادر عن القضاء الإداري المصري بأن “العبرة في نهائية القرارات الإدارية هي بصدورها من جهة إدارية يخولها القانون سلطة البت في أمرها بغير حاجة إلى تصديق سلطة أعلى” (ص 255-256).

[4]من ذلك مثلا الحكم رقم 56/د/إ/18 لعام 1427ه في القضية رقم 89/4/ق لعام 1427ه والمؤيد بحكم التدقيق رقم 326/ت/6 لعام 1428ه، ، حيث تؤكد محاكم الديوان “على أن القرارات التي يجوز الطعن عليها هي القرارات الإدارية النهائية التي تصدر متخذة الصبغة التنفيذية”(منشور في مجموعة الأحكام والمبادئ الإدارية لعام 1428ه، ص 1456).

[5]حيث جاء في أحد أحكام الديوان أن “تعميم جهة الإدارة الصادر بحق المدعي بمنعه من السفر والحجز على ممتلكاته ومستحقاته ليتم سداد المبالغ المستحقة عليه بموجب العقد (استنادا للمادة 14 من نظام جباية أموال الدولة) – يعد عملا تحضيريا وتمهيديا لا ينطوي في حقيقته على إحداث مركز نظامي جديد للمدعي، حيث لم يرتب على هذا التصرف تأثير في مركزه النظامي السابق، لأنه لا يعدو في حقيقته أن يكون توجيها لتلك الجهات بطلب تطبيق النظام في حق المدعي دون أن تمارس سلطة اتخاذ القرار المؤثر في ذلك، إذ يكون هذا التوجيه مفتقرا للإجراء اللاحق من تلك الجهات الإدارية الموجه لها التعميم واللازم نظاما لنهائية القرار (الحكم رقم 71/د/إ/10 لعام 1426ه في القضية رقم 1001/ق لعام 1425ه والمؤيد بحكم التدقيق رقم 87/ت/1 لعام 1427ه (منشور في مجموعة الأحكام والمبادئ الإدارية لعام 1427ه، ص 2150).

[6]انظر على سبيل المثال: فهد بن محمد بن عبد العزيز الدغيثر، رقابة القضاء على قرارات الإدارة (ولاية الإلغاء أمام ديوان المظالم – دراسة مقارنة)، دار النهضة العربية، القاهرة، 1992، ص 54؛ علي خطار شطناوي، موسوعة القضاء الإداري السعودي (الكتاب الأول: مبدأ المشروعية ومنازعات الإلغاء)، مكتبة الرشد، الرياض، الطبعة الأولى، 1435 ه، 2014م، ص 291-293؛ هاني بن علي الطهراوي، القضاء الإداري السعودي (قضاء الإلغاء – دراسة مقارنة)، مكتبة التوبة، الرياض، الطبعة الثالثة، 1438 ه، 2017م، ص 176-177؛ الدين الجيلاليبوزيد، القضاء الإداري (المنازعات الإدارية وتطبيقاتها في المملكة العربية السعودية)، دار الكتاب الجامعي للنشر والتوزيع، الطبعة الأولى، 2016 م، 1438ه، ص 129.

[7]يشير بعض الشراح إلى أنه أمام عدم وجود تعريف واضح للقرار الإداري، فإن دور القاضي الإداري السعودي يكون هاما في تمييز القرارات الإدارية القابلة للطعن عن تلك التي لا تقبل الطعن (انظر : عبد الله بن نادر محمد العصيمي، “الطبيعة القانونية للقرارات الإدارية في المملكة العربية السعودية”، مجلة الحقوق والعلوم السياسية، العدد الثالث (2017/3)، ص 19).

[8]بلغ عدد القضايا المرفوعة أمام محاكم الديوان عام 1438ه ما يقرب عن 90 ألف قضية (نقلا عن صحيفة المدينة ليوم الثلاثاء 13/2/2018 عبر الرابط التالي: https://www.al-madina.com/article/561058)

[9]الحكم رقم 30/ت/1 لعام 1407ه، أشار إليه: الدين الجيلالي بوزيد، القضاء الإداري (المنازعات الإدارية وتطبيقاتها في المملكة العربية السعودية)، دار الكتاب الجامعي للنشر والتوزيع، الطبعة الأولى، 2016 م، 1438 ه، ص 61.

[10]قضى حكم التدقيق رقم 489/ت/6 لعام 1426ه في القضية رقم 3039/1/ق لعام 1425ه بأن أعمال السيادة “قد انحصرت وفقا لما استقر عليه قضاء الديوان بالأعمال والتدابير التي تصدر عن ولي الأمر باعتباره سلطة حكم لا سلطة إدارة”.

[11]كالحكم رقم 17/د/ف/20 لعام 1429ه في القضية رقم 3092/2/ق لعام 1428ه والمؤيد بحكم الاستئناف رقم 469/اس/6 لعام 1429ه، والحكم رقم 87/د/ف/7 لعام 1428ه في القضية رقم 3313/1/ق لعام 1427ه والمؤيد بحكم التدقيق رقم 20/ت/6 لعام 1429ه الذي عد الأمر الملكي بإنهاء خدمة ملازم بوزارة الداخلية من أعمال السيادة، وأكد عدم اختصاص الديوان بالنظر في الأوامر الملكية إلغاءً وتعويضا.

[12]علي خطار شطناوي، موسوعة القضاء الإداري السعودي (الكتاب الأول: مبدأ المشروعية ومنازعات الإلغاء)، مكتبة الرشد، الرياض، الطبعة الأولى، 1435 ه، 2014 م، ص 283.

[13]الحكم رقم 123/د/إ/3 لعام 1427ه في القضية رقم 905/1/ق لعام 1427ه المؤيد بحكم التدقيق رقم 292/ت/6 لعام 1428ه (منشور في مجموعة الأحكاموالمبادئالإدارية لعام1428هـ، ص 83).

[14]تجدر الإشارة إلى أن الأعمال والقرارات المتصلة بالمحاكم تخضع في فرنسا لرقابة القاضي الإداري إذا كانت تتعلق بأداء مرفق القضاء.

[15]هاني بن علي الطهراوي، القضاء الإداري السعودي (قضاء الإلغاء – دراسة مقارنة)، مكتبة التوبة، الرياض، الطبعة الثالثة، 1438 ه، 2017 م، ص 151.

[16]ينظر على سبيل المثال إلى: أحمد صالح مخلوف، الوسيط في شرح التنظيم القضائي الجديد بالمملكة العربية السعودية، مركز البحوث، معهد الإدارة العامة، الرياض، 1434 ه – 2013 م، ص. 293.

[17]أيوب بن منصور الجربوع، اللجان شبه القضائية في القانون السعودي (دراسة تحليلية في ضوء النصوص النظامية وأحكام ديوان المظالم)، الطبعة الأولى، 1439ه-2017م، ص 15. انظر أيضا إلى: عمر الخولي، قضاء الظل (المحاكم الخفية)، اللجان الإدارية التي تزاول أعمالا قضائية وشبه قضائية في المملكة العربية السعودية، منشورات المركز السعودي للبحوث والدراسات القانونية، الطبعة الثانية، 1439ه-2018م.

[18]مثل فتح الاعتمادات والحسابات بأنواعها والقروض ونحوها من الأعمال المصرفية الأخرى، ودعاوى المنازعات المصرفية بالتبعية.

[19]طبقا للأمر الملكي البرقي رقم 37441 بتاريخ 11/8/1433ه.

[20]طبقا للمادة 164 من نظام (قانون) الجمارك الموحد لدول مجلس التعاونالخليجي العربية الصادر بالمرسوم الملكي رقم م/41 بتاريخ 3/11/1433ه.

[21]طبقا للمادة 25/ز من نظام السوق المالية، الصادر بالمرسوم الملكي رقم م/30 بتاريخ 2/6/1424ه.

[22]طبقا للفقرة ثالثا/6 من نظام مراقبة شركات التمويل الصادر بالمرسوم الملكي رقم م/51 بتاريخ 13/8/1433ه.

[23]المحدثة بالمادة 25 من نظام مراقبة البنوك الصادر بالمرسوم الملكي رقم م/5 وتاريخ 22/2/1386ه.

[24]طبقا للأمر الملكي البرقي رقم 37441 بتاريخ 11/8/1433ه.

[25]وكذلك اعتراضات ذوي الشأن على القرارات الصادرة من الهيئة العامة للزكاة والدخل الناشئة عن تطبيق أحكام الأنظمة الضريبية ولوائحها، والقرارات والتعليمات الصادرة بناءً عليها.

[26]طبقا لأحكام المادة 67/سابعا من نظام ضريبة الدخل الصادر بالمرسوم الملكي رقم م/1 بتاريخ 15/1/1425ه والمعدل بموجب المرسوم الملكي رقم م/113 وتاريخ 2/11/1438ه.والجدير بالذكر أن نظام 1425ه كان يسمح، طبقا للمادة 66، بإمكانية الطعن على قرارات لجان الاستئناف الضريبية أمام ديوان المظالم خلال ستين يوما من تاريخ الإبلاغ بالقرار.

[27]الصادر بالمرسوم الملكي رقم 37 وتاريخ 11/10/1383هـ. وهي قضايا الشيكات والكنبيالات والسندات لأمر.

[28]طبقا لأحكام المادة الثالثة من قرار وزير التجارة والصناعة رقم 154 وتاريخ 6/1/1431هـ. ومن المنتظر أن يتم إحالة هذه القضايا قريبا إلى المحاكم الجزائية بالقضاء العام حسب قرار وزير العدل نقلا عن صحيفة عكاظ الصادرة بتاريخ الثلاثاء 25 صفر 1439ه الموافق 14 نوفمبر 2017، رابط المقال: http://www.okaz.com.sa/article/1589456

[29]بموجب المرسوم الملكي رقم م/20 بتاريخ 11/4/1433ه، الذي عدل بعض مواد نظام المطبوعات والنشر وأحدث لجان ابتدائية (المادة 37) ولجنة استئنافية (المادة 40) للنظر في مخالفات أحكام نظام المطبوعات والنشر (الصادر بالمرسوم الملكي رقم م/32 وتاريخ 3/9/1421ه) وكذلك نظام الإعلام المرئي والمسموع (الصادر بالمرسوم الملكي رقم م/33 بتاريخ 25/3/1439ه) وتطبيق العقوبات الواردة فيهما. وللإشارة، فإن النظام الأخير (نظام الإعلام المرئي والمسموع)، أحدث “هيئة” – وهي الهيئة العامة للإعلام المرئي والمسموع – وحدد اختصاصاتها صلب المادة 18. ويجوز التظلم من قرارات الهيئة أمام اللجنة الابتدائية المشكلة بموجب نظام المطبوعات والنشر.

[30]طبقا للمادة 52 من النظام الأساسي للاتحاد السعودي لكرة القدم الصادر بقرار من الجمعية العمومية للاتحاد السعودي لكرة القدم. ونشير إلى أن المحاكم في المملكة تحكم برد الدعوى إذا تعلقت بالقضايا التي يكون أحد أطرافها نادي رياضي أو اتحاد كرة القدم أو اللاعبين المحترفين وذلك انسجاما مع الاتفاقيات الدولية التي وقعت عليها المملكة والتي تقضي بعدم إخضاع المنازعات الرياضية لولاية القضاء الوطني (انظر: عمر الخولي، قضاء الظل (المحاكم الخفية)، اللجان الإدارية التي تزاول أعمالا قضائية وشبه قضائية في المملكة العربية السعودية، منشورات المركز السعودي للبحوث والدراسات القانونية، الطبعة الثانية، 1439ه-2018م، ص 85).

[31]طبقا للفقرة 4 من المادة 48 من مشروع نظام الاتصالات وتقنية المعلومات.

[32] اعتبر القاضي الإداري في أحد أحكامه أن “المدعى عليها (مؤسسة سلطان بن عبد العزيز الخيرية) شخصية اعتبارية مستقلة وليست جهة حكومية كما في المادة الأولى من نظامها، لذا فإن الدعوى (بإلغاء قرارها السلبي بعدم صرف مستحقات ابتعاث للدراسة بالخارج) تخرج عن اختصاص الديوان الولائي” (الحكم الابتدائي رقم 1/د/إ/3 لعام 1427ه في القضية رقم 5331/1/ق لعام 1427ه والمؤيد بحكم التدقيق رقم 88/ت/8 لعام 1427ه، منشور في مجموعة الأحكام والمبادئ الإدارية لعام 1428ه، ص 105).وفي الحكم الصادر في الدعوى المقامة ضد الهيئة السعودية للتخصصات الصحية (طبقا للمادة الأولى من نظامها الصادر بالمرسوم الملكي م/2 بتاريخ 6/2/1413ه، الهيئة السعودية للتخصصات الصحية هي هيئة مهنية علمية ذات شخصية اعتبارية مقرها الرياض ويجوز لها أن تنشئ فروعا داخل المملكة) وقد حكم الديوان باختصاصه ولائيا في الدعوى المقامة أمامه كونها تخاصم قرارا مبينا على امتياز من امتيازات السلطة العامة وهو منح التراخيص ومنعها وسحبها (الحكم رقم 336 /ت /6 لعــام 1428هــ في القضية رقم 533 /5 / ق لعام 1426 هـ، أشار إليه: محمد هادي حمد حكمي، جمعيات النفع العام (أساس تكوينها وقراراتها)، بحث تكميلي مقدم لنيل درجة الماجستير في السياسة الشرعية، جامعة الإمام محمد بن سعود الإسلامية، المعهد العالي للقضاء، قسم السياسة الشرعية، 1429-1430ه، ص 101-102).

[33]طبقا للمادة 25 من نظام الجمعيات والمؤسسات الأهلية (الصادر بالمرسوم الملكي رقم م/8 وتاريخ 19/2/1437ه): “تعد الجمعية ذات نفع عام إذا كان غرضها تحقيق مصلحة عامة، على أن ينص على ذلك في ترخيص إنشائها، ويكون إضفاء هذه الصفة أو إلغاؤها – في المرحلة التالية للترخيص – بقرار من الوزير (وزير الشؤون الاجتماعية)، وتحدد اللائحة الأحكام المتعلقة بذلك”. وجاءت المادة 41 من اللائحة التنفيذية لنظام الجمعيات والمؤسسات الأهلية (الصادرة بقرار وزير الشؤون الاجتماعية رقم 283 وتاريخ 11/6/1437ه) لتبين الشروط الواجب توفرها للجمعية الأهلية حتى تتحصل على صفة النفع العام، وهي خمسة:

أن يكون غرضها تحقيق مصلحة عامة.
أن يكون نشاطها موجها لعموم المجتمع الذي تستهدفه الجمعية.
أن تكون عضوية الجمعية مفتوحة.
عدم وجود أية مخالفات مالية أو إدارية أو فنية على الجمعية.
أن يكون ضمن أعضاء مجلس الإدارة خبيران على الأقل من ذوي الاختصاص في مجال العمل الأهلي، ويشترط ألا تقل خبرة كل منهما عن خمس سنوات وأن يكونا من حملة شهادة الماجستير فأعلى.
[34]انظر في نفس المعنى: خالد خليل الظاهر، القضاء الإداري (ديوان المظالم في المملكة العربية السعودية – قضاء الإلغاء – قضاء التعويض – دراسة مقارنة)، مكتبة القانون والاقتصاد، الرياض، 1433 ه، ص 195؛ ومحمد هادي حمد حكمي، جمعيات النفع العام (أساس تكوينها وقراراتها)، بحث تكميلي مقدم لنيل درجة الماجستير في السياسة الشرعية، جامعة الإمام محمد بن سعود الإسلامية، المعهد العالي للقضاء، قسم السياسة الشرعية، 1429-1430ه.

[35]ففي الحكم الصادر في الدعوى المقامة ضد الجمعية الخيرية لمكافحة التدخين (جمعية نقاء) حكم القاضي الإداري بعدم اختصاص الديوان بنظرها ولائيا إذ أن الدعوى لم تطعن في قرار اتخذته الجمعية وإنما هي من دعاوى التعويض فتكون المنازعة من اختصاص المحاكم العامة (الحكم رقم 145/د/إ/5 لعام 1429هـ في القضية رقم 5734/1/ق لعام 1428هـ،أشار إليه: محمد هادي حمد حكمي، مرجع سابق، ص 100).

[36] طبقا لأحكام المادة 24 من نظام الإجراءات الجزائية.

[37]انظر على سبيل المثال:الحكم رقم (533/د/إ/7 لعام 1434ه) في القضية رقم (13158/1/ق لعام 1433ه) المؤيد بحكم الاستئناف رقم (338/3 لعام 1434ه)، منشور في مجموعة الأحكام والمبادئ الإدارية لعام 1434ه، المجلد الأول، ص. 8 – 15؛ وكذلك الحكم رقم (30/د/إ/5 لعام 1434ه) في القضية رقم (2224/1/ق لعام 1434ه) المؤيد بحكم الاستئناف رقم (267/3 لعام 1434ه)، منشور في مجموعة الأحكام والمبادئ الإدارية لعام 1434ه، المجلد الأول، ص. 3 – 7.

[38]علي شفيق علي، “دعوى إلغاء القرارات الإدارية وتطبيقاتها في المملكة العربية السعودية”، دورية الإدارة العامة، العدد 75، محرم 1413ه، ص 48.

[39]القرار رقم 1402/12/36 وتاريخ 19/2/1436ه.

[40]قضية الاستئناف رقم 6521/ق لعام 1436ه، منشور في مجموعة الأحكاموالمبادئالإدارية لعام 1436هـ، ص 28.

[41]الصادر بالمرسوم الملكي رقم م/51 بتاريخ 23/8/1426ه والمعدل بالمرسوم الملكي رقم م/46 بتاريخ 5/6/1436ه.

[42]كما جاء في أحد الأحكام أن: “مطالبة المدعي إلزام المدعى عليها تعديل مسمى وظيفته – الوظيفة التي يشغلها المدعي من الوظائف الخاضعة لنظام العمل والعمال ولائحة المعينين على بند الأجور بالدوائر الحكومية، وقد استقر قضاء الديوان على عد اختصاصه بنظر المنازعات الناتجة عن عقد العمل ولو كان أحد طرفيه جهة إدارية طبقا لقرار مجلس الوزراء – أثر ذلك: عدم اختصاص محاكم الديوان ولائيا بنظر الدعوى”(مجموعة الأحكاموالمبادئالإدارية لعام 1436هـ، ص 35).

[43]جاء في آلية العمل التنفيذية لنظام القضاء (سابعاً : المحاكم العمالية): “7- يحدد المجلس الأعلى للقضاء فترة انتقالية – بعد تعديل نظام المرافعات الشرعية ونظام الإجراءات الجزائية- لتباشر بعدها المحاكم العمالية اختصاصاتها المنصوص عليها نظاما وتنقل بعد ذلك القضايا القائمة وما يتعلق بها من هيئات تسوية الخلافات العمالية والهيئة العليا لتسوية الخلافات العمالية إلى المحاكم العمالية للفصل فيها، وذلك بالتنسيق بين رئيس المجلس الأعلى للقضاء ووزير العمل، ويراعى في ذلك الاختصاص المكاني، وتحاط وزارة العدل بما تم من ترتيبات في هذا الشأن.

[44]في كل من الرياضوالدماموجدةومكةالمكرمةوالمدينةالمنورةوأبهاوبريدة.

[45]عن مقال جريدة اليوم (25 نوفمبر 2018) عبر الرابط : www.alyaum.com/articles/6064349

[46]انظر:عمر بن عبد الرحمن البوريني، “القرارات الإدارية القابلة للانفصال عن العقد الإداري ورقابة القضاء عليها”، مجلة الحقوق (الكويت)، المجلد 37، عدد 1، مارس/جمادى الأولى، 2013، ص 500.

[47]عمر بن عبد الرحمن البوريني، مرجع سابق، ص 507.

[48]راجع: عمر الخولي، الوجيز في العقود الإدارية، الطبعة السابعة، نشر وتوزيع مكتبة جرير، 1438ه-2017م، ص 111-117.

[49]يعتبر القاضي الإداري في المملكة أن العقد يتم حقيقة بتلاقي الإيجاب والقبول بين الطرفين “حتى وإن لم يحرر إذ أن الكتابة زيادة توثيق” (قضية الاستئناف رقم 754/ق لعام 1436ه، منشور في مجموعة الأحكام والمبادئ الإدارية لعام 1436ه، ص 2231.

د. حسان بن مختار المؤنس، أستاذ القانون العام المساعد، كلية الحقوق