أسباب تبني المقاربة التشاركية في تحديث الميزانية (بحث قانوني)

دواعي تبني المقاربة التشاركية في تحديث الميزانية

لقد كان لانفتاح الإدارة على محيطها الخارجي و التطور الذي صاحب تكريس الخوصصة و إشراك القطاع الخاص، الدور الكبير و العامل الأساسي الذي جعل المجتمع المدني يخوض تجربة التحالف، من أجل إقرار ميزانية بشكل تشاركي باعتباره شريكا أساسيا للدولة، في تخطيط و تنفيذ و تقييم السياسات العمومية، و المكانة المتميزة التي أصبح يحتلها داخل النظام السياسي المغربي، ولعل المجالات التي يشملها تدخله تزكي ذلك، وهو ما استدعى الانفتاح عليه من قبل السلطات العامة و على مختلف مبادراته، فعندما كانت الميزانية تشكل عصب السياسة العمومية للدولة بأكملها كان لابد من إتاحة الفرصة لجمعياته في المشاركة في تدبير المال العام في سياق تبني خيار الميزانية المرتكزة على النتائج، فماهي العوامل الداعية إلى إشراك المجتمع المدني في تحديث الميزانية في الفقرة الأولى ، و ماهو دوره في ذلك الفقرة الثانية.

الفقرة الأولى: عوامل إشراك المجتمع المدني

لقد شكل تراجع الدور التدخلي للدولة في شؤون الموازنة لصالح المجتمع المدني دفعة قوية من أجل فرض و جودها في هذا المجال، و باعتبار أن الموازنة من أهم أدوات السياسة الاقتصادية التي تملكها الحكومة، فعليها أن تجسد أولويات الأمة و متطلباتها و بازدياد الحاجة إلى الموارد المالية ازدادت هيئات المجتمع المدني قوة في مطالبتها بملائمة متطلبات الحاجيات اليومية للمواطنين و الميزانية، وهذا لن يتحقق إلا بتوطيد معرفتها بإجراءات وضع مشروع الموازنة قبل عرضه على البرلمان و تنفيذه ومراقبته، كي يستجيب لمجموعة من الانتظارات و المطالب التي تتم ترجمتها على أرض الواقع، فهذا التطور الكمي و النوعي جعل منها مكونا رئيسيا في عملية البناء الديمقراطي و تحقيق التنمية الاجتماعية ليس فقط على مستوى الفعل الميداني بل على مستوى التفكير الذي يؤطر الفعل في اتجاه مشاركة مواطنة[1]، و قد جاء هذا مزامنا لعدة تطورات شهدتها سواء الساحة الدولية أو الوطنية[2]:

1 على المستوى الدولي:

لقد شكل التوجه العالمي والذي أملته مجموعة شروط، للدفع بانتعاشة المجتمع المدني و تكثيف حضوره كهيئة غير حكومية تهتم أساسا بقضايا التنمية، و قد أصبحت المنظمات تقوم بأدوار طلائعية و تنموية مهمة لا تقتصر على مجال محدود، بل تعدته إلى أبعاد كونية وعالمية خاصة إذا علمنا أن بعض الميزانيات التي تتصرف فيها هذه الهيئات غير الحكومية العالميــة، تتعدى ميزانية بعض القطاعات الحكوميــة في المجتمعات الناميـــة، و من هذه الشروط[3]:

إرساء دعائم الديمقراطية: فالدول التي عرفت مرحلة انتقال إلى النظام الديمقراطي غالبا ما يزدهر فيها العمل على تطوير و تحديث الموازنة، لأن ما يواكب ظاهرة الديمقراطية هو ارتفاع في مستوى الشفافية و المشاركة على نحو يتيح للمجتمع المدني و جمعياته تعزيز دوره المحوري في السياسة العامة.

إرساء اللامركزية: غالبا ما يستكمل تثمين الديمقراطية بتطبيق اللامركزية التي تعمل على تقريب فئات المجتمع المحلي من عملية إعداد الموازنة.
اهتمام المنظمات الدولية و المؤسسات المانحة، بالمجتمع المدني: من خلال منح مساعدات له عوض منحها للدولة، الشيء الذي يدفع بالمؤسسات العمومية إلى الانفتاح على المجتمع المدني.

قدرة بعض الجمعيات على التأثير على متخذي القرار: نظرا لتوفر بعض الجمعيات على وسائل الضغط و اعتمادها على أسلوب التخصص (البيئة، الطفولة، النساء)[4].
قرب الجمعيات من الساكنة: فاحتكاكها اليومي بها يجعلانها أكثر قدرة من غيرها على تقدير حاجيات المجتمع، و من تم تحديد الأولويات التي قد تشكل محور اهتمام الميزانية( التعليم، الشغل، الصحة…) ، فتساهم بذلك في تدقيق الأهداف و تحديد الأولويات على المستوى المحلي، مما قد يفرز ميزانية اجتماعية تراعي الخصوصيات المحلية دون القفز عليها إلى الأولويات الوطنية.

الدينامية التي خلفتها أوراش الإصلاح بما فيها المواثيق الدولية ذات الصلة بالتنمية، كإعلان الأمم المتحدة بتاريخ 16/12/1996 المتعلق بمحاربة الرشوة في التعاملات التجارية الدولية، و إعلان أهداف الألفية للأمم المتحدة بتاريخ 8/09/2000، و معاهدة الأمم المتحدة ضد الرشوة بتاريخ 31/10/2003[5].

و من هنا يظهر أن بنية المجتمع المدني تمنع تفكك المجتمع[6].

2 على مستوى الساحة الوطنية:

إن الحديث عن التجربة الجمعوية بالمغرب، يحتم علينا ضرورة استحضار أهم المحطات التي قطعها الفعل الجمعوي في علاقته بالدولة، و الذي تميز إبان سنوات السبعينات بالصراع و المواجهة من خلال 3 محطات مهمة[7]:

ا – المواجهة:
امتدت هذه المرحلة منذ بداية السبعينات إلى أواسط الثمانينات، وتميزت بالاصطدام المباشر مع ما كان يشكل نواة المجتمع المدني الفتي والناشئ، والذي كان في غالبيته على صلة بدرجــة أو بأخرى مع الأحزاب السياسيــة المعارضة وخاصة اليساريـــة.

ب- المنافسة:

حيث انتبهت السلطة في أواسط الثمانينات إلى الاهتمام المتزايد بمؤسسات المجتمع المدني، ومن ثم عمدت إلى خلق عدة جمعيات ترفع نفس أهداف وشعارات باقي مؤسسات المجتمع المدني، وأمدتها بجميع الإمكانات المادية وجعلت على رأسها أعيان السلطة والمال حتى تقوي نفوذها في المجتمع (مثل جمعية أبي رقراق، جمعية الإسماعيلية، جمعية إليغ، جمعية أنكاد، جمعية المحيط…)، والملاحظ أن هذه الجمعيات أصبحت أنشطتها تغطي كافة جهات المغرب، بل وأصبحت غطاءا للكثيــــــر من الأنشطــــة السياسيــــة الرسميـــة.

ج- الاحتواء :

مع مطلع التسعينات تغيرت إستراتيجية الدولة اتجاه المجتمع المدني، بعد أن عجزت عن القضاء عليه بالمرة أو منافسته بشكل كبير، وبذلك اتجهت إلى احتوائه وتوظيف مؤسساته وموقعه في المجتمع، وهكذا بدأ الحديث عن إشراكه في إعداد البرامج الحكومية وتدبير المرافق وتوسيع حضوره في الأنشطة الرسمية ووسائل الإعلام، و مؤخرا يتم الحديث عن دوره الكبير في تحديث الميزانية.

إن هذا الانفتاح لم يأت في سياق طبيعي يؤشر على بداية إيمان الدولة بقدرة مؤسسات المجتمع المدني على المساهمة في تدبير الشأن العام الترابي، بل جاء في سياق العجز أولا في التصدي للمشاكل الكبرى التي بدأ يعرفها مغرب التسعينات والتي شكلت ثمرة مباشرة لنتائج التقويمات الهيكلية لسنوات الثمانينات، ومن ثم فإشراك هذه المؤسسات كان يرمي إلى محاولة امتصاص الغضب الشعبي من اختيارات الدولة، ثم ثانيا جاء هذا الانفتاح الاضطراري بعد بروز اتجاه لدى الدول الغربية والمنظمات غير الحكومية العالمية، الذي يفضل التعامل مع مؤسسات المجتمع المدني المستقلة على التعامل مع المؤسسات والأجهزة الرسمية لمحدودية فعالية هذه الأخيرة، ولاعتقادٍ لدى هذه المنظمات والدول الغربية مفاده أن أجهزة الدولة في المغرب والعالم الثالث بصفة عامة، لا تمثل تمثيلا أمينا مصالح وتطلعات ومشاكل جل المجتمع المدنـي، ومن ثم فوصول هذه الجهات إلى أهدافها -وهي ليست كلها بريئة- يمر بالضرورة عبر قنوات مؤسسات المجتمع المدني[8].

و قد كان لتبني سياسة اللاتركيز الأثر الكبير في ترشيد توزيع المهام بين الإدارات المركزية للوزارات وبين المصالح الخارجية التابعة لها، فالإدارات المركزية توجه جهودها على المهام الإستراتيجية المتعلقة بالتوجيه والتنسيق والتقييم، و وتفويض المهام الأخرى الإجرائية والتنفيذية إلى مصالحها المحلية باعتبارها الأقرب إلى السكان، وقد تم اتخاذ الإجراءات التنظيمية اللازمة لهذا الغرض من خلال تحضير مرسومين يتعلقان على التوالي بتحديد قواعد تنظيم الإدارات ومصالحها اللاممركزة من جهة واللامركزية الإدارية من جهة أخرى، ومن هذا المنظور يتم تنظيم العلاقات بين الإدارات المركزية وفروعها المحلية على أساس تعاقدي حدد قواعده منشور السيد الوزير الأول بتاريخ 29 شوال (25 دجنبر2001) المذكور أعلاه مع تحديد أجل لا يتعدى متم سنة 2005 لتعميم هذه المقاربة على جميع الوزارات[9].

و عموما فمعايير الفعالية و النجاعة صارت قابلة للقياس من خلال اعتماد نظام تشاركي يراعي المتطلبات المشار إليها سابقا، هذا البعد التشاركي في تدبير الميزانية عبر الانفتاح على المجتمع المدني باعتباره آلية جديدة للمشاركة في إقرار موازنة في إطار تشاركي أكثر شفافية، و ما دفع الدولة لتبني هذه الخطوة هو الدور الكبير الذي أصبح يلعبه المجتمع المدني في إقرار الميزانية و تحديثها

الفقرة الثانية: دورالمجتمع المدني في تحديث الميزانية

تهدف هذه الفقرة إلى تعزيز النقاش حول ما يمكن أن يقدمه المجتمع المدني من إضافات جديدة للميزانية، و ما يتوفر عليه من مؤهلات تنحو به نحو الدفع بعجلة التنمية في البلاد، فاتخاذه إطارا مرجعيا نظمنا حوله النقاش، أظهر لنا بوضوح أن أبرز الأعمال التي تقوم بها السلطة الحكومية خلال السنة، ترتكز بالأساس على طريقة التفاعل مع عرض الميزانية السنوية، بعيدا عن السلطة التشريعية و عن إشراك المواطنين في إعدادها و تتبعها و تقييمها، و الدستور نص في مجموعة من نصوصه على التأسيس لدستورية دور المجتمع المدني في تحديث الميزانية في عدة فصول منها الفصل 12و13و27ـ و33 و170.

و رغم أن ميزانية الدولة تعكس التوجهات السياسية و الاجتماعية للحكومة، فإن إعدادها يبقى خاضع لإكراهات تقنية (توازنات ماكرو اقتصادية…)، تبقى غايتها إعادة توزيع الثروات بشكل عادل يضمن تقليص الفوارق الاجتماعية و العيش الكريم لجميع المواطنين، فمشاركة المواطن المغربي في إبداء رأيه و التعبير عن أولوياته في إعداد آلية مهمة كالميزانية العامة مفتوحة لعموم المواطنين، إلا أن التقرير الدولي النهائي للموازنات المفتوحة حول شفافية الميزانية في 2008 ، وضع المغرب في المرتبة 53 من بين 59 دولة مستجوبة و أعطاه معدل 34 علامة على مؤشر الموازنة المفتوحة من أصل 16، و التي تقدم بعض المعلومات و بحد أدنى فقط حول الميزانية العامة و أنشطة الحكومة المالية، و السبب في ذلك إما لفشلها في جعل بعض وثائق الميزانية الرئيسية متاحة للعموم، أو أن الوثائق التي تنشرها تكون مفتقرة إلى تفاصيل هامة، كما أن مختلف وثائق الميزانية تبقى صعبة الفهم على المواطنين و قلة الدراسات التي توضح لنا و قع الميزانية على حياة المواطنين[10].

و قد شكل التواصل حول الميزانية الغير كافي خلال فترة إعدادها، الدافع الأهم لمناداة جمعيات المجتمع المدني كمكون أساسي و مورد مهم للأفكار و الاقتراحات، التي تساعد المنتخب على لعب دوره على أحسن وجه، و تعبئتها الكاملة من أجل تحسيس المواطنين بأهمية إبداء آرائهم حول قضايا الشأن العام و الميزانية العامة بالأخص، و دعوتها لهم إلى لعب دور أساسي و التواجد عند كل مرحلة من مراحل عملية تحضير الميزانية، من أجل العمل على تحديثها و إخراج عمل يأخذ بعين الاعتبار احتياجاتهم و يعبر عن مطالبهم فأثناء[11]:

مرحلة وضع مشروع المالية:

فهي تحاط بالسرية الكاملة فقلما يتاح للمجتمع المدني رسميا، أن يدلي بدلوه قبل طرح الميزانية أمام الهيئة التشريعية، و قلما تعطى له فرصة التدخل في مرحلة وضع مشروع المالية و التي تتخذ شكلا غير رسمي، بناءا على مبادرات المنظمات و شبكاتها و دائرة معارفها في الإدارة الحكومية و الوزارة، فحيثما ظهر مثلا أن قضية ما تسترعي اهتمام إحدى الإدارات أو أحد الأفراد ذوي النفوذ آنذاك يمكن لها فتح باب مناقشتها و كل الأبحاث المرتبطة بها.

و قد بينت تجارب دولية على أن فتح الباب أمام المجتمع المدني و تمكينه من المشاركة في مرحلة وضع هذا المشروع من شأنه أن يجعل هذا الاتجاه رسميا، و لعل أشهر نموذج لإعداد الميزانية بشكل تشاركي ذالك الذي أطلقته الحكومة المحلية في مدينة بورتو أليغرية البرازيلية، فالمشاركة في تحديد الأولويات الوطنية قد تحد من نسبة الفقر المحتملة.

ففي مرحلة و ضع مشروع المالية لا يمنح للمجتمع المدني في العادة، سوى فرص محدودة لإدخال إضافاته على الميزانية، لأن الجهود المبذولة منه في هذه المرحلة مرتبطة بحجم الفرص المتاحة أمامه، للتدخل في مجمل مراحل عملية الميزانية العامة و خاصة في المرحلة التشريعية.

في المرحلة التشريعية :

في هذه المرحلة يتم طرح المشروع على السلطة التشريعية قصد مناقشته، و تلك هي المناسبة الأولى التي يكون فيها المجتمع المدني و جمعياته الصورة عن الخطة المالية، حيث تتيح هذه العملية للمنتخبين أول فرصة رسمية لمناقشة المشروع، إلا أن مشاركة المجتمع المدني على هذا المستوى تكون مرهونة بالسلطة التي يتمتع بها البرلمان في هذه العملية، حيث تميزت سلطته في ظل الدستور السابق بعدم قدرته بالزيادة في النفقات أو الإيرادات، كما أن الوسائل المادية و البشرية التي كانت متاحة إليه ما هي إلا وسائل محدودة، إضافة إلى ضعف تكوين المنتخبين أحيانا و صعوبة الإحاطة بالمعطيات المالية التي يغلب عليها الطابع التقني[12].

فإشراك منظمات المجتمع المدني في التأثير على الهيئة التشريعية لجعلها تبسط المشاريع الحكومية، و تقديم تحليلات مفصلة لكل قطاع معين، و الأخذ بعين الاعتبار مقاربة النوع الاجتماعي مع مراعاتها للجنسين النساء و الرجال، الأطفال و المعاقين و مدى استجابتها لاحتياجاتهم قبل التصويت عليها.

مرحلة التنفيذ:
على هذا المستوى يظهر جليا الفرق الكبير بين الإنفاق المخطط و الإنفاق الفعلي و هل المشروع استجاب فعلا للحاجيات الأساسية للمواطنين، و الحكومة على هذا المستوى تصدر تقريرا خلال السنة، يشمل جل الإجراءات التي جمعتها و المصاريف و المديونية، و تسمح للجمهور بمراقبة ما إذا كانت الحكومة تنفق كما وعدت على القطاعات الرئيسية، وما إذا كانت الأموال تصل إلى المؤسسات و المستفيدين المستهدفين، تم تصدر تقريرا ثانيا نصف سنوي في حالة ما إذا ظهرت الحاجة إلى تعديل على سبيل المثال تغييرا غير متوقع في سعر النفط أو الغاز مثلا، الذي يؤدي إما إلى تراجع أو ارتفاع في الإيراد، تم تصدر تقريرا ثالثا في نهاية السنة المالية يلخص الوضع و يرسم صورة واضحة تتعلق بتحقيق أهداف السياسات العمومية في الميزانية التي هي قيد التنفيذ[13].

مرحلة التدقيق و التقييم و المحاسبة:

تأتي هذه المرحلة هي الأخيرة من دورة الميزانية عندما يراد تقييم ما إذا كانت الموارد العامة قد جرى استخدامها بفعالية و بطريقة مناسبة، و هذه العملية تقوم بها الهيئات المكلفة بالمحاسبة، و يقتصر دور المجتمع المدني هنا في التحقق من الاستنتاجات التي توصل إليها المحاسب و المدقق[14]، إلا أنه نادرا ما تمنح للمجتمع المدني فرصة في هذه المرحلة، و ذلك راجع إلى أنه في معظم البلدان و التي من المفروض أن يقدم تقرير تدقيق الحسابات سنويا، قد لا يقدم إلا بعد سنتين تقريبا من إقفال حسابات السنة المالية، و الذي يأتي مثقلا بالمعلومات و المتاهات البيانية،

وهو ما يزيده صعوبة الدخول في معالجة شؤون الميزانية الراهنة التي تطرح نفسها، ويفقد السلطة التشريعية الدافع من التحقق مما إذا أنفقت الأموال حسبما أنجز في مشروع الميزانية، ناهيك عن قلة الاهتمام بإجراء المتابعة بعد صدور تقرير المحاسب، كما أن التأخير في هذا الإفراج عن تقرير التدقيق المالي يقلل من فرص المجتمع المدني في استخدام معلومات التدقيق للدفع به نحو تحقيق تحسينات في أداء الحكومة.

فالجمعيات المغربية للتضامن و التنمية في نونبر 2006 عملت على تشكيل تحالف وطني من أجل الاتفاق على ميزانية شفافة، تضم مجموعة جمعيات تنموية و محلية و وطنية، و قد أعد هذا التحالف مذكرة تم تقديمها أمام البرلمان ليُدرس من قبل لجنة الميزانية، و أعدوا مشروع تعبئة المجتمع من أجل الترافع أمام البرلمان لتبني ميزانية مفتوحة بشراكة مع الجمعيات المحلية عبر التراب الوطني هدفه :

دعم انفتاح البرلمان على كافة مكونات المجتمع المدني؛
دعم مشاركة المواطن المغربي في المشاركة في إدارة الشأن العام، و الانخراط في النقاش العمومي الخاص بالمالية العامة، و ضغطه من أجل تحديث الميزانية؛
دعم فعالية النفقات العمومية في إطار الحكامة الترابية التي سينخرط فيها المغرب في إطار المشروع الجهوي الجديد[15].

فإشراك المجتمع المدني في تحديث الميزانية عرف تطورا ملحوظا من خلال تبني المقاربة التشاركية مع الجمعيات، و تأهيل المجتمع المدني و إدماج مقاربة النوع الاجتماعي عند وضع الخطوط العريضة لمشروع قانون المالية.

 

(محاماه نت)