الثابت والمتغير في قانون المالية العام (بحث قانوني)

الثابت والمتغير في المالية العمومية بين دستور 1996 و دستور 2011 .

سكينة الهلالي .

طالبة باحثة بسلك الماستر تخصص علوم الادارية والمالية

جامعة محمد الخامس -سويسي- الرباط

مقدمة :

تعتبر المالية العمومية فرع من فروع القانون العام ، وتعرف كونها العلم الذي يعنى بدراسة القواعد المنظمة للنشاط المالي للدولة والهيئات العامة للحصول على الأموال اللازمة لإنفاقها في سبيل إشباع الحاجات العامة، عبر تنظيم النفقات العامة و الإرادات العامة تنظيما يتفق مع الأهداف الإقتصادية و الإجتماعية والسياسية التي تهدف لها الدولة .في حين يعرف موريس دوفرجري بأنها علم الوسائل التي تشتري بها الدولة نفسها وتستخدم الموارد اللازمة لتغطية النفقات(1)، وبالتالي فالدولة شأنها شأن سلطات العامة تحتاج الى الأموال للعمل )2( ، وتدبير الأمورالمتعلقة بنظامها السياسي والإقتصادي و الإجتماعي وذلك بغية القيام بالوظائف المنوطة بها وإشباع الحاجيات العامة )3(.

وقد جاء في المادة الأولى من القانون التنظيمي للمالية أنه ” يحدد قانون المالية ،بالنسبة لكل سنة مالية ، طبيعة ومبلغ وتخصيص مجموع موارد وتكاليف الدولة ،وكذا التوازن الميزانيلتي والمالي الناتج عنها ، وتراعي في ذلك الظرفية الإقتصادية والإجتماعية عند إعداد قانون المالية وكذا أهداف ونتائج البرامج التي حددها هذا القانون )4(.

شكل صدور أول دستور بالمملكة المغربية سنة 1962 مستهلا لسلسلة من الاصلاحات الماليه التي ترجمت بصدور القانون التنظيمي لسنة 1963، وتلاه بعد ذلك صدور قانوني 1970 و 1972 الذي تم تعديله بموجب القانون التنظيمي رقم 98-7 الصادر سنة 1998 الذي تزامن مع دستور سنة 1996 ، الذي أصبح يعطي أهمية قصوى للتوازن المالي و الإقتصادي . كما وقع تغييره وتتميمه بمقتضى القانون التنظيمي 14-00 الصادر بالظهير رقم 1.00,195 بتاريخ أبريل سنة 2000 والذي يعتبر أول عمل تشريعي تنظيمي ، وأخيرا القانون التنظيمي لسنة 2015، والذي راهن من خلاله المشرع على رهان الحكانة المالية .وبالرجوع إلى النصوص القانونية والتنظيمية ، يظهر بأن قانون المالية يمر بقاعدة ” الأزمنة الأربعة المتوالية أو المتعاقبة ” )5 ((مرحلة إعداد والتحضير ، الترخيص ، التنفيدومرحلة الرقابة ) .

وبالنظر للأهمية البالغة لقانون المالية فقد خصص له المشرع الدستوري والعادي ، على مر التاريخ الحديث للدولة المغربية المستقلة ، إطارا تشريعا يؤطره شكلا وموضوعا وإعدادا وتنفيدا وتصفية . و إرتبط تطور قوانين المالية بالتطور الدستوري للمغرب .

سنقتصر في موضوعنا على قراءة تطور المالية العامة على ضوء دستور 1996 الذي أعقبه القانون التنظيمي للمالية لسنة 1998 ) 6 ( ، و دستور 2011 الذي أعقبه القانون التنظيمي للمالية لسنة 2015) ( 7 .

تبعا لذلك تتحدد الإشكالية المركزية في : “المتغيرات والثوابت التي شهدتها المالية العامة خلال الفترة الممتدة بين دستوري سنة 1996 و 2011 ” وتتفرع على الإشكالية المحورية الأسئلة الفرعية التالية : من هي الجهات المخصة في تأطير المالية العامة على ضوء دستوري سنة 1996 ودستور 2011 ؟ ماهي مستجدات المالية على ضوء القانونين التنظيميين 98-7 و 130.13 ؟ وأين تتجلى أهم الإختلافات بينهما؟

للإجابة عن الاشكالية المركزية ومايتفرع عنها،سيتم معالجة الموضوع وفق المنهجية القانونية انطلاقا من مبحثين رئيسيين ، وأربعي مطالب كالآتي :المبحث الأول :الجهات المختصة في تأطير المالية العامة على ضوء دستوري سنة 1996 و 2011. والمبحث التاني :مستجدات المالية بين الثابت والمتغير على ضوء القانون التنظيمي 98.7 و 130.13.

المبحث الأول : الجهات المختصة في تأطير المالية العامة على ضوء دستوري سنة 1996 و 2011.

شهد مغرب التسعينات ميلاد العديد من المفاهيم الجديدة في النظام الدستوري السياسي المغربي (8)، وإطلاق إصلاحات كبرى وهيكليه في جميع المجالات ومنها مجال المالية العامة .سنعالج البرلمان المغربي وسؤال الفعالية (المطلب الأول) ، وتطور مؤسسة الحكومة في تحديد توجهات مشروع قانون المالية (المطلب الثاني).

المطلب الأول: البرلمان المغربي وسؤال الفعالية .

إن مجالات إختصاص البرلمان مختلفة ومتعددة حيث تم توسيع مجالات القانون من تسع مجالات بموجب الفصل46 من دستور 1996 لتصبح ثلاتين مجلا بموجب الفصل 71 من دستور 2011، وهذا ما أعتبر مؤشرا على إعادة الإعتبار للمؤسسة البرلمانية خصوصا في المجالات ذات الطابع المالي التي تعتبر الأكنر أهمية ضمن جميع الإختصاصات التشريعية . وتجلت أهم تحولات هذه المرحلة في دستور سنة 1996 هو إعتماد المغرب عل نظام البرلمان من غرفتين وذلك حسب خطاب عيد العرش ليوم 3 مارس 1996 (9)، أما على ضوء دستور فاتح يوليوز2011 فتم تبنب مبدأ التداول في الغرفتين ،مع وجوب إيداع مشروع قانون الماليية بالأسبقية لدى مجلس النواب حيث ينص الفصل 75 أنه “يصدر مشروع قانون المالية:الذي يودع بالأسبقية لدى مجلس النواب بالتصويت من قبل البرلمان ” كما أن عرض مشروع قانون المالية يتم في جلسة مشتركة لمجلسي البرلمان طبقا للفصل 68.

بالإضافة الى الارتقاء بالمجلس الأعلى للحسابات الى مرتبة مؤسسة دستورية،اتفاقية الشراكة مع الاتحاد الاوروبي،تعزيز تحرير الاقتصاد و الدفع القوي بعمليات الخوصصة مع تقوية دور المعارضة البرلمانية لتتمكن من متابعة و تقييم العمل الحكومي خاصة في جانبه التقني . و تعتبر قوانين المالية بمثابة الاختصاص المالي للمؤسسة التشريعية ، حيث تتيح لنواب الامة فرصة المناقشة و المشاركة و اقتراح التعديلات و التصويت حيث ساهم البرلمان في اعداد القانون التنضيمي رقم 7.98كما عرفت سنة 2002تغيرا و تتميما للقانون التنضيمي رقم 14.00 (10 )حيث كان التعديل هنا منصبا حول اعادة ضبط السنة المالية على ايقاع السنة المدنية، و كذالك حول حول ما يرتبط بمرافق الدولة المسيرة بصورة مستقلة حيث تم ايضا بموجب هذا التعديل احداث الفصل الثالث المكرر المتعلق بمصالح الدولة المسيرة بصورة مستقلة . كما ان القانون التنضيمي لمالية الدولة لم يتطرق بشكل مفصل لاختصاص البرلمان في مجال الموافقة على المعاهدات الملزمة لمالية الدولة، اذ نجد فقط مقتضيات تم التنصيص عليها بموجب المادة 7 من القانون 7،98و التي جاء فيها “يمكن ان تلزم التوازن المالي للسنوات المالية الاحقة الاحكام المتعلقة بالموافقة على الاتفاقيات المالية(11). هذا و تجدر الاشارة فقط الى انه من بين الاشكاليات التي كانت تطرح سالفا خاصة في ارتباطها بظستور سنة 1996 هي قلة المعاهدات الخاضعة للتصديق من طرف البرلمان الا ان النص الدستوري للحالي قد حاول توسيع دائرة المعاهدات الدولية لتشمل المعاهدات الساسية و الحقوقية

المطلب الثاني: تطور الحكومة في تحديد توجهات مشروع قانون المالية.

أعطت التشريعات الدستورية المغربية بشكل ضمني صلاحية إعداد مشروع قانون المالية الى السلطة التنفيدية ،حيث أصبح رئيس الحكومة (وزير الأول سابقا) بمقتضى القانون التنظيمي لسنة 1998 يباشر سلطته على وزير المالية في مجال تحضير مشروع قانون المالية (12)، في حين دستور 2011 منحه قيادة الفريق الحكومي بأكمله وفق برنامج حكومي واضح ،إضافة الى التعيين في الوظائف المدنية وبعض المؤسسات العمومية غير الإستراتيجية وتعيين الولاة والعمال ،وحدد صلاحيات المجلس الوزاري ودسترة المجلس الحكومي وكذا صلاحياته ، ونص على التداول بين المجلسين فب إعتماد مشروع قانون المالية طبقا للفصل 49 وفق التوجهات العامة لمشروع قانون المالية وثم يتداول بالمجلس الحكومي تحت رئاسة رئيس الحكومة طبقا للفصل 92 في مشروع قانون المالية قبل إيداعه بمجلس النواب . كما انه يمكن للحكومة طبقا للفصل 152 من الدستور طلب المشاورة من المجلس الإقتصادي و الإجتماعي والبيئي في القضايا المتعلقة خصوصا في الجانب الإقتصادي أثناء إعداد مشروع قانون المالية كما ييمكنها طلب المساعدة من المجلس الأعلى للحسابات طبقا للفصل 147 من الدستور .

وإذا رجعنا الى القانون التنظيمي للمالية 98.7 فإنه ينص على أن الوزير المكلف بالمالية يتولى تحضير مشاريع قوانين المالية تحت سلطة رئيس الحكومة . تهيمن وزالرة المالية ببلادنا على إعداد وتحضير قانون المالية ،إذ يعود له الإختصاص بموجب المادة 32 إذ تنص على مايلي ” يتولى الوزير المكلف بالمالية تحضير مشاريع قوانين المالية تحت سلطة الوزير الأول …” (13) كما ينص الفصل الأول من المرسوم رقم 2.07.995 في ما يخص اختصاص وتنظيم وزارة المالية واختصاصات وزير المالية فب إعداد السياسة المالية والنقدية ،وسياسة القروض والمالية الخارجية للدولة ويتتبع تنفيدها (14).

والجدير بالذكر أن هذه الإختصاصات الممنوحة لوزارة المالية ، لا تعني الضرورة أن الوزارة هي الجهة الوحيدة التي تختص بعملية الإعداد ، فهذه الأخيرة هي عملية مشتركة بين جميع الوزارات ووزارة المالية .

لم يسبق لأي دستور أن تناول قانون التصفية بإستثناء دستور 2011 (15) ، الذي يقضي بعرض الحكومة على البرلمان لقانون التصفية المتعلق بتنفيد قانون المالية ،خلال السنة الثانية التي تلي تنفيد قانون المالية ، وبالتالي فالحكومة مطالبة بعرض قانون التصفية سنويا على البرلمان ،مما يمثل إجبارا ضمنيا لها الشيء الذي سيمكن من تفادي تأخر وتراكم المصادقة على هذه القوانين كما كان يحدث سابقا .

المبحث الثاني : مستجدات المالية بين الثابت والمتغير على ضوء القانون التنظيمي 98.7 و 130.13.

عرفت المالية العامة مجموعة من التطورات حيث لم تعد تتعلق فقط بتأمين الموارد وتحديد النفقات ،بل أصبح أصبحت تهتم بدراسة الأنشطة المالية للدولة وهيئاتها لتلبية الحاجيات المشتركة للأفراد لتحقيق التنمية الإقتصادية .

سنعالج الثابت في المالية العامة وفق القوانين التنظيمية (المطلب الأول ) ،والمتغير والمستجد فيها (المطلب الأول ).

المطلب الأول : الثابت في المالية العامة وفق القوانين التنظيمية 98.7 و 130.13 .

تتشابه الفوانين التنظيمية للمالية العمومية بالمغرب (16 )الى حد كبير فيما بينها ،وذلك على عدة مستويات في الفترة الممتدة بين دستوري 1996 و 2011 يمكن إبراز أهمها فيما يلي :– بالنسبة لأنواع قوانين المالية نجد أن القوانين التنظيمية لسنة 1998 و 2015 تضم عند تقديمها لقوانبن المالية على نفس الأصناف وهي ثلات أواع : قانون مالية السنة ، قانون المالي التعديلي(17) ، قانون التصفية(18) . أما التصويت على قانون المالية بشكل عمومي يشتمل قانون المالية على جزئين ،تحصر في الجزء الأول المعطيات العامة للتوازن الإقتصادي والمالي، وتحصر في تحصر في الجزء الثاني التكاليف العمومية . ففي مرحلة التصويت على مشروع قانون المالية،فإنه لا يجوز في أي من مجلسي البرلمان عرض الجزء الثاني من مشروع قانون المالية للسنة قبل التصويت على الجزء الأول (19) . وفي الحالة التي لاتتم فيها المصادقة على مشروع قانون المالية في الوقت المحدد لذلك ،فإن الحكزمة تفتح بمرسوم الإعتمادات اللآزمة لسير المرافق العامة بإنتظام و اضطراد ،وهو المقتضى الذي حافظت عليه كافة القوانين التنظيمية للمالية (20).

وبالنسبة لسنوية المالية : تعد الميزانية العامة لمدة سنة واحدة وتسمى السنة المالية ، فالسنة هي الفترة الزمنية التي يتعين على الحكومة أن تقوم خلالها بإستخلاص المداخيل وصرف الإعتمادات المقررة في الميزانية (21) . كرست القوانين التنظيمية للمالية الإلتزام بهذه القاعدة سواء بطريقة مباشرة أو ضمنية ،مع تغيير في توقيت السنة المالية في حين شهد المغرب في الفترة الممتدة مابين دستور 1996 و 2011 (22 ) ميزانية مدتها 6 أشهر من تاريخ 1يوليوز الى 31 دجنبر 2000 لتعود السنة المالية بموجب القانون التنظيمي 130.13 في فاتح يناير ، 31 دجنبر من كل سنة (23 ). وبقي في الأخير أن تشير الى وجه من أوجه التشابه العديدة ، ويتعلق الأمر بإلزامية في تكييف عدم قبول الإقتراحات أو التعديلات التي من شأنها أن تؤدي الى تخفيض في الموارد أو الزيادة في التكالييف العمومية .،و ذلك تطبيقا للنصوص الدستورية الصريحة في هذا المجال ، وهذه الميزة تشترك فيها كافة القوانين التنظيمية (24) .

المطلب الثاني : المتغير والمستجد في القوانين التنظيمية للمالية .

يمكن رصد هذه الإختلافلت انطلاقا من نقطتين ر ئيسيتين ،نظرا الر أننا تناولنا بعضها على سبيل الحصر في الشق الأول عموما يتعلق الأمر أولا بما كرسته القلنون التنظيمي لسنة 1998 ثم المتغيرات التي جاء بها القانون التنظيمي 130.13 تظهر الإختلافات المكرسة في النقطة الأولى على مستوى الحيز الزمني المخصص لدراسة مشروع قانون المالية حيث عرفت المدة المخصصة لمناقشة مشروع قانون المالية نوعا من التدبدب من قانون لآخر ، ففي القانون لسنة 1998 أصبحت هذه المدة تصل الى 70 يوما ، لتنخفض الى 58 يوما بموجب القانون التنظيمي 130.13 (25 ).

أما على مستوى اعتماد آليات التدبير الجديد تبنى المغرب الإصلاح الميزانياتي ، حيث انتقل من ميزانية الوسائل الى ميزانية النتائج وذلك في سبيل تحقيق مرونة أكبر في التصرف في الإعتمادات عكس القانون التنظيمي لقانون المالية لسنة 1998 كان مرتكزا على منطق الوسائل وليس النتائج في تدبير المالية العمومية ، ومن جهةأخرى فإن مصطلح البرنامج لم يكن واردا في القانون التنظيمي لقانون المالية لسنة 1998 ، وهو مايحيلنا على المقاربة المحاسبتيه الضيقة التي تحكمت في إهداد قوانين المالية السنوية ، والتي أغفلت عن وعي أو دونه مدى تأثير برمجة المصاريف والإعتمادات على نجاعتها وتحقيقها للأهداف المتوخاة منها بشكل شمولي في إطار برنامج تنموي أو تدبيري (26) .

إلا أن المغرب إعتمد آساليب جديدة لتدبير حديث مثل :آلية شمولية الإعتمادات والتي تعتبر أداة هامة من شأنها إعطاء ديناميكية لتحديث تدبير المالية ، وتمكين المصالح اللاممركزة من اعتماد مقاربة فعلية لتدبير النفقات العمومية . والتدبير عبر التعاقد الذي يعد مقاربة جديدة للعلاقات بين المستوى المركزي والاممركز ،والتي يتم استعمالها في المشاريع الصغرى مثال فك العزلة عن العالم وذلك في إطار سياسة القرب التي تنهجها الدولة بغية القضاء على المشاكل المشتركة بين مختلف القطاعات والفاعلين المتدخلين فب برنامج الإصلاح(27) ،و إعتماد آليات الشراكة الى جانب شمولية الإعتمادات والتعاقد تعد التي تعد من أهم علاقات الإصلاح الميزانياتي إذ تتم بين المصالح والفاعلين المحليين من جماعة . أخيرا التدبير المعلوماتي الذي أصبحت التكنولوجيا المعلوماتية لغة العصر الحالية بإمتياز محلية وجمعيات وقطاع خاص (28) .

جاءت القوانين التنظيمية للمالية بالعديد من المستجدات العديدة ،فتعاقب القوانين التنظيمية ماهو في نهاية الأمر إلا محاولة من المشرع المالي .سعى من خلالها تجاوز التغرات التي كانت تكرسها القوانين التنظيمية السابقة ، وكذا تجويد المادة المالية في تطويرها ، لكن على اعتبار أن القوانين التنظيمية للمالية تطورت تبعا لتطور الدساتير.

 

(محاماه نت)