الرقابة القضائية على قرارات الترخيص بالبناء (بحث قانوني)

بحث قانوني قيم عن الرقابة القضائية على قرارات الترخيص بالبناء

تعتبر رخصة البناء من القرارات الإدارية التي تثير العديد من الإشكالات سواء امام الإدارة او القضاء، وهي قرارات تقع تحت طائلة الرقابة القضائية ومن هذا المنطلق سنعمل على عرض اجتهاد القضاء الإداري من خلال النوازل المعروضة عليه من خلال مبحثين الأول يتعلق بالطعن في قرارات الترخيص والثاني يتعلق بطلب إلغاء رخصة البناء من طرف الغير .

المبحث الاول : الطعن في قرارات الترخيص بالبناء

المطلب الأول : الطعن في الرفض الصريح وكذا الطعن في القرارات الناشئة عن ارتفاقات التعمير وكذا الطعن في القرارات الضمنية

سنتناول كل من الطعن في الرفض الصريح وكذا الطعن في القرارات الناشئة عن ارتفاقات التعمير وكذا الطعن في القرارات الضمنية

الفقرة الأولى : الطعن في الرفض الصريح لرخص البناء
إن اتخاذ السلطات المختصة لقرار صريح برفض طلب رخصة البناء بشكل نهائي موقف عادي للسلطة المختصة كلما تعلق الأمر بمشروع بناء يخرق المقتضيات القانونية أو يتنافى مع محتويات وثائق التعمير وضوابط البناء العامة والجماعية وهذا ما قصدته المادة 43 من قانون التعمير .

ففي قضية الشركة العقارية المالية والسياحية ” هيفوطيل ” رفض رئيس الجماعة الحضرية لسيدي بليوط منح رخصة البناء للطاعنة معللا ذلك بكون القطعة الأرضية وإن كانت مسجلة في اسم المدعية فإن الرسم العقاري يتضمن وجود حقوق عينية وتحملات عقارية عن كراء وتقييد احتياطي لفائدة الغير حيث ردت الغرفة الإدارية على هذا الدفع بقولها [1]:

وحيث إنه من الثابت أيضا أن الطاعنة التي تقدمت بطلب الحصول على رخصة بناء عمارة بالأرض المذكورة قد أدلت بجميع الوثائق والمستندات الضرورية التي يتطلبها قانون التعمير، وحيث إن تمسك الجماعة الحضرية بسيدي بليوط بعدم أحقيتها في الحصول على رخصة البناء بعلة وجود التقييد الاحتياطي المذكور ليس من شأنه أن يحول بين المالك المسجل في الرسم العقاري وبين ممارسته جميع التصرفات بما فيه ذلك التفويت لحق ملكيته فضلا عن طريق الاستغلال التي يراها مناسبة لوضعية عقارة وحيث يستنتج من كل ما سبق أن المقرر المطعون فيه يرفض منح الطالبة رخصة البناء للعلة المشار إليها يكون متسما بالشطط في استعمال السلطة ويتحتم بالتالي إلغاؤه “[2]

وينبغي الإشارة إلى أن قانون التعمير وكذا المرسوم التطبيقي لم يشترط تعليل القرارات سواء في حالة منح الرخصة أو في حالة الرفض او التأجيل البث في الطلب باستثناء ما كان في المادة 45.

وكيفما كان الحال ولو ان الإدارة لم تكن ملزمة بالتدليل فإنه في حالة طرح القضية على المحاكم في نزاع حول رفض أو تأجيل البث في طلب رخصة البناء كان يطلب منها تقديم مذكرة جوابية لتبرير موقفها

من جهة أخرى أن الرقابة على الوقائع لا تكون من الناحية المادية البحتة وإنما قد تكون رقابة من وجهة قانونية عن طريق مقابلة بين السبب المادي والقاعدة القانونية ويقوم القاضي للوصول إلى التفسير الحقيقي الذي تقدمه الإدارة للقاعدة القانونية ولتقف على الأسلوب الذي اتبعته في تطبيقها وينتهي القاضي بعد التحقق من الوجود المادي للواقعة إلى البحث عن مدى قانونيتها وهل يصح أن تتخذها أساسا لقرارها المطعون فيه [3] قرارا إدرية الرباط بإلغاء القرار المطعون فيه حكم عدد 189 بتاريخ 4-7-1996 بين أحمد السوسي ومن معه ضد رئيس المجلس البلدي للرباط

الفقرة الثانية : الطعن في القرارات الناشئة عن ارتفاقات التعمير
بمجرد المصادقة على تصميم التهيئة بمرسوم من طرف الوزير الأول يلتزم الجميع باحترام أحكامه ومقتضياته وهكذا يجب على الإدارة رفض جميع المشاريع المخالفة له تحت طائلة ترتيب مسؤوليتها وفي هذا المنحى ذهبت المحكمة الإدارية بالرباط حكم رقم 879 بتاريخ 1998/10/1 ملف عدد 439/37 غ بين أحمد صبحي ضد رئيس المجلس البلدي للمضيف إلى القول بأن ” ” القرار البلدي القاضي برفض الترخيص بالبناء للطاعن عن بدعوى أن القطعة الأرضية ممنوعة فيها البناء في حين أن تصميم التهيئة الذي لا يشير إلى هذا المنع يجعل القرار المذكور مشوبا بتجاوز السلطة لعيب انعدام السبب وكذلك لعيب الانحراف في استعمال السلطة بعد ان تبث وقوع الترخيص بالبناء في نفس المنطقة لأشخاص آخرين وبالتالي يكون مآل هذا القرار الإلغاء ” وقد تم تأييد هذا الحكم من طرف الغرفة الإدارية بالمجلس الأعلى قرار تحت عدد 998 بتاريخ 22 يوليوز 1999[4].

الفقرة الثالثة : الطعن في القرارت الضمنية لرخصة البناء
كما بينا سابقا فالرخصة الضمنية تستنبط من أحكام المادة 48 من قانون 12/90 والمادة 7 من ظهير 25 يونيو 1960 المتعلق بتنمية العمارات القروية وهذا ما أقرته العديد من المحاكم الإدارية ومنه ، ما ذهبت إليه المحكمة الإدارية بوحدة حكم رقم 465/97 بتاريخ 9/4/1997 ملف عدد 85/96 في الدعوى المرفوعة من طرف أحمد برانب ضد المجلس البلدي سيدي زيان في شخص رئيسه من خلال تعليلها :” حيث أن الفصل 48 من قانون 12/90 المتعلق بالتعمير ينص على انه في حالة سكوت رئيس المجلس الجماعي تعتبر رخصة البناء مسلمة عند انقضاء شهرين من تاريخ إيداع طلب الحصول عليها مما يعني أن رخصة البناء في هذا الحال تصدر بقرار ضمني ” كما أكد عدم وجود أي قرار لتحديد الطرف والساحات كما تدعي المجلس البلدي ولا بما يفيد سلوك مسطرة البحث العمومي ومادام أن الحضر من تسليم رفض البناء محدد بمقتضى المادة 33 في 6 أشهر على أكثر تقدير. بذلك يكون القرار القاضي بإلغاء القرار الضمني بالترخيص في البناء مشوبا بالتجاوز في استعمال السلطة لمخالفة القانون .
كما تجدر الإشارة إلى ان عدم التنصيص على كيفية إثبات التوصل بالطلب وعدم إشعار المعني بالأمر بالشروع في الدراسة من الأمور التي تخلف مشاكل البنية للرخصة الضمنية .

المطلب الثاني : الطعن في قرارات سحب رفض البناء

لقد منح المشرع الامتياز في سحب الرخصة متى اتضح لها عدم مشروعيتها غير ان هذا السحب يخضع شرطين أساسين أن يكون القرار محل السحب قرارا إداريا غير مشروع ثم ان يجري السحب الميعاد المقرر قانونا للطعن بالإلغاء وهذا ما سنتطرق إليه من خلال الفقرات الثالية :

الفقرة الأولى : سحب التراخيص غير المشروعية
استقر الفقه والقضاء على ألا تسري أحكام التصرفات القانونية إلا على ما يقع من تاريخ صدورها وانه لا يترتب عليها أثر في وقع قبلها إلا أن يكون ذلك استثناء وبنص خاص في القانون ومرجع هذه القاعدة كما هو معلوم هو حماية الحقوق المكتسبة في الماضي حرصا على استقرار المعاملات [5].

إن سحب القرار الإداري غير المشروع الذي ولد حقوقا مكتسبة لا يكون صحيحا غلا إذا بوشر أثناء أجل ستين يوما من إصداره ما لم ينحدر عيب عدم المشروعية إلى درجة الانعدام أو يتم صدوره نتيجة غش او تدليس من قبل المستفيد .

وهذا ما توضح من خلال الحكم الصادر عن إدارية مكناس ( حكم رقم 39/2000 /8 غ بتاريخ 13/04/2000 ) الذي تتلخص وقائعه في صدور قرار عن رئاسة المجلس البلدي لخنيفرة بكون البناء مخالف للقوانين الجاري بها العمل في ميدان التعمير طالبا منهما الاقتصار على الطابع السفلي بعد أن كان المدعيان قد تقدما بطلب من أجل المصادقة على تصميم البناء فتمت المصادقة عليه وحصلا على رخصة للبناء .

وحيث أوضحت المحكمة على أن ترخيص البناء تم منحه من طرف الجهة الإدارية المختصة وهو ما يعني مبدئيا ان هذا الترخيص لا يمكن منحه إلا إذا كان الطلب المقدم مستجمعا للشروط القانونية الواجبة التطبيق وفي وضعية سليمة تجاه قوانين التعمير المنظمة للهندسة المعمارية للمدينة والحصول على الترخيص يولد حقوقا مكتسبة لفائدة المستفيد لا يجوز إلغاؤها وتجاهل مقتضياته إلا حيث تسمح بذلك قواعد السحب المتعلقة بانعدام مفعول القرارات الإدارية المعيبة . وحيث أن مقتضيات المادة الرابعة من رخصة البناء موضوع السحب تحفظ للإدارة صلاحيتها التعويض فإن ممارسة هذه الصلاحية إنما تنطبق على الحالات والعناصر الطارئة التي تكون غير معلومة بالنسبة للإدارة وقت اتخاذ قرار الترخيص والتي قد يكون لها تأثير على الغير او المن العام أو الهندسة المدنية أما العناصر المعلومة والتي سبق لها أن مارست تقديرها بشأنها فإنها لا تشفع لها ممارسؤة هذه الصلاحية بشأنها في حالة حصول خطأ في هذا التقدير فإن القول بخلاف ذلك يحول دون انضباط العمل الإداري ويفقد ثقة المستفيدين في استقرار مراكزهم القانونية المتولدة عن هذه القرارات .

الفقرة الثانية : سحب الترخيص خارج أجل الطعن بالألغاء
إذا كان يجوز للإدارة استثناء أن تصرف النظر في أي وقت عن قراراتها المشروعة التي لا تولد حقوقا مكتسبة لاحد فإن القاعدة المستقرة الآن في فقه القانون الإداري وقضائه أنه تجري على تحديد سلطة الإدارة في سحب قراراتها غير المشروعة بالميعاد المقرر قانونا للطعن بالإلغاء .
بحيث أن انقضاء ميعاد الطعن بالإلغاء معناه صيرورة القرار الإداري محل الطعن حصينا او محصنا ضد الإلغاء وهو ما يجعله في حكم القرار المشروع .

وقد أكد المجلس الأعلى أن صياغة الحقوق المكتسبة من المبادئ العامة التي تجعل الإدارة ملزمة سحب القرارات الفردية التي أكسبت المستفيدين وضعية قانونية معينة أما القرارات غير المشروعة فيمكن سحبها طالما لم تتحصن بمضي المدة المقررة لرفع دعوى الإلغاء أما إذا تحصنت فلا يمكن للإدارة القيام بسحبها إلا في حالة استعمال المعني بالأمر أعمالا تدليسية ويمكن السحب أن يسري في هذه الحالة بأثر رجعي وفي ذلك قضت إدارية أكادير حكم 1/96 بتاريخ 1/2/96 ملف رقم 2/95 غ برفض الطلب بناء على الحيتيات التالية :” وحيث اعتبارا لذلك يكون من حق رئيس المجلس الجماعي الحضري وقد ثبت لديه أن الترخيص صدر مخالفا لأوضاع المقررة قانونا أن يسحبه مادام هذا القرار المعيب لم يتحصن بعد مرورا بأجل دعوى الإلغاء وحيث يكون لذلك قرار السحب الصادر عن رئيس المجلس الجماعي الحضري ، غير مشوب بأي عيب من عيوب تجاوز السلطة الواردة في المادة 20 من قانون 41-90 ودعوى المدعي غير مؤسسة قانونا وينبغي التصريح برفضها

في نفس الاتجاه حكم إدارية مراكش عدد 86 بتاريخ 30 يونيو 1994 127/98 بين أحمد ناويس ضد رئيس المجلس البلدي بوالذهب أسفي تقول فيه بان سحب قرار الترخيص بالبناء المستجمع لشروطه القانونية خارج أجل الطعن بالإلغاء من شانه المس بحقوق مكتسبة للطاعن [6]

بقي أن نشير إلى أن الرخص الضمنية يجوز سحبها أيضا مادامت تعتبر قرارا إداريا ومادامت توافق القوانين الجاري بها العمل

المبحث الثاني : إلغاء رخص البناء من طرف الغير

المقصود بالغير هو كل متضرر من قرار الترخيص والماس باحد الحقوق المكتسبة له قانونا وكذا المؤشرة في المراكز القانونية لهم والتي ما ثبتت لها المصلحة في ذلك فلها أن تتقدم بطعن أمام القاضي الإداري قصد إلغاء هذه القرارات المسببة للضرر الناتجة عن خرق مقتضيات القانون .
وسنحاول أنم نثير مجموعة من الإشكالات القانونية من خلال إلغاء الترخيص من طرف الأفراد والوكالة الحضرية

المطلب الأول : إلغاء الترخيص من طرف الأفراد

إن تضرر الغير من القرارات الإدارية وبالخصوص في مجال التعمير يمكن ان تقبل الطعن أمام المحاكم الإدارية قصد إلغائها وهذا أمر يمكن أن يساعد في مراقبة تنظيم المجال من طرف الأفراد كذلك.
ففي قضيت عرضت أمام المحكمة الإدارية بالرباط حكم رقم 242 بتاريخ 15/04/1999 ملف رقم 348/98 غ بين الراهن بنعيسى ورئيس المجلس البلدي بسوق أربعاء الغرب يعرض الطاعن أنه يملك منزل وحمام منذ أزيد من 30 سنة مضت وان هناك قطعة أرضية فارغة بجواره يملكها المسمى حميد حسن ودوبري زهرة.

وأن المدعى عليها قاما بإنجاز تصميم يتضمن بناء حمام بالرشاشات وطابق علوي مخصص للسكنى وحصلا على الرخصة بتاريخ 12/1/98 وقد سابقا للطاعن أن كاتب رئيس المجلس طالبا منه عدم الترخيص للمعني بالنظر إلى وجود حمام بجانبهما ولكون القطعة توجد في منطقة مخصصة للفيلات وليس للبناء التجاري ، فألغت المحكمة الإدارية القرار المطعون فيه بناء على التعليل التالي وحيث أنه بعد دراسة المحكمة لمعطيات القضية واطلاعها على أوراق الملف وحسب تصريح المهندس التقني لبلدية سوق الأربعاء الغرب المنطقة المذكورة هي في طور الانتقال من منطقة خاصة بالسكن الراقي إلى منطقة بناء مزدوج، كما أن رسالة عامل إقليم القنيطرة تؤكد بأن المنطقة مخصصة لاحتواء سكن من نوع فيلات طبقا لتصميم التهيئة، وحيث إنه مادام رئيس المجلس البلدي المطلوب في الطعن قام بمنح الترخيص المذكور وعلى الرغم من كون المنطقة السالفة الذكر لم تنتقل وبصفة نهائية إلى منطقة البناء المزدوج فإنه يكون بذلك قد خالف تصميم التهيئة والتعمير للمدينة وبالتالي يكون قراراه موضوع الرخصة أعلاه قد جاء متسما بتجاوز السلطة لعيب مخالفة القانون ويتعين لذلك التصريح بإلغاء

المطلب الثاني : إلغاء رخصة البناء من طرف الوكالات الحضرية

تعد الوكالات الحضرية من بين المتدخلين الرئيسيين في ميدان التعمير على أن الإطار العام المنظم للوكالة الحضرية يتمثل في ظهر 10 شتنبر 1993 ومن بين اختصاصاتها إبداء الراي في جميع المشاريع المتعلقة بتقسيم تجزئة الأراضي وإقامة المجموعات السكنية والمباني ومراقبتها
هذا ويرى الأستاذ عبد الرحمان البكريوي أن رئيس المجلس له السلطة الإدارية وللوكالة السلطة التقنية وتبعا لذلك فإن الجماعة هي المختصة قانونا لتدبير شرطة التعمير ولكنها كنتيجة لذلك مسؤولة عن الأخطاء والأضرار التي تنتج عن هذا التسيير أمام الدولة وامام المعنيين والمتضررين [7].

وقد أثار موضوع الرأي المطابق او المواقف للوكالة الحضرية العديد من النقاشات حولى مدى إلزامية لدى رؤساء المجالس الجماعية فمنهم من يقول إنه ليس سوى رأيا استشاريا والبعض الأخر يقول إنه إلزامي

وبالرجوع إلى من أقره التشريع والدوريات المنظمة للقطاع الدورية 222 و 1500 /2000
وبناء على ذلك فإن الراي الإلزامي أو المطابق يتضح بكل وضوح فيما يتعلق بمطابقة مشروع البناء للمقتضيات القانونية والتنظيمية العامة المتعلقة بالتعمير والبناء ومطابقتها لؤثائق التعمير المعمول بها .
ونعني بذلك أن مخالفة رئيس المجلس الجماعي لرأي الوكالة في هذا الجانب يعتبر مخالفة للقانون ويكون آنذاك الترخيص الممنوح متسما بعدم المشروعية ولا يمكن أن يتحصن لعدم مشروعيته ويبقى دور القضاء الإداري في هذا الباب الجهة الحاسمة إذا ما كان موقف الوكالة مبررا بمقتضيات قانونية ووثائق دالة على المخالفة لأن المصلحة العامة والمتعلقة أساسا بتنظيم المجال هي فوق كل الاعتبارات .

من جهة أخرى فإذا كانت الوكالات الحضرية تعني بدراسة طلب رخصة التعمير ومطابقتها للقوانين الجاري بها العمل فإن أي إخلال بهده المقتضيات تعرض قرارات رؤساء المجالس بالطعن فيها بالإلغاء من طرف هذه المؤسسة كصاحبة مصلحة في تطبيق القانون والحفاظ من جهتها على جمالية المشهد الحضري

وفي ذلك قضت إدارية الرباط بحكم عدد 445 بتاريخ 24/5/2001 ملف رقم 146/01 غ ق برفض الطلب بين الوكالة الحضرية لتطوان بناء على ما يلي :” حيث يهدف الطلب إلى الحكم بإيقاف تنفيذ رخص البناء المسلمة للشركة العقارية درسته وذلك استنادا على العلل المبينة أعلاه وحيث أجابت البلدية المطلوبة في الطعن ملاحظة بأن الطاعنة سبق لها أن درست الملفات موضوع الرخص الثلاث المطعون فيها وأثارت مجموعة من الملاحظات ثم احترامها جميعا، وأكدت بأن الطاعنة المذكورة لم يسبق لها أن أثارت أن البناء المراد تشييده سيتم فوق قناة الصرف الصحي الشيء الذي تبقى معه تلك القرارات مشروعة والتمس لهذه العلة برفض الطلب “[8].

خاتمة :

تعد رخصة البناء من القرارات الإدارية التي أثارت وتثير العديد من الإشكالات سواء أمام الإدارة او القضاء وعدم تضمين نصوص التعمير الحالية لمقتضيات مفصلة وواضحة بخصوص مختلف الجوانب المتعلقة برخصة البناء ليخلق العديد من المشاكل للسلطات المختصة والمعنيين بملفات الطلبات ويعقد المسألة حتى على المجال وبشكل وانماط تطور البناء فيه والمصلحة الخاصة الممثلة في حماية حق الملكية واستعمالها
وعلى الرغم من تعدد النصوص المرتبطة بالتعمير والبناء ومختلف جوانبه فقد بات من الضروري سن قانون خاص بالبناء والمباني كما هو الحال في فرنسا ومصر وتونس وغيرها، ومن أجل تجميع جميع النصوص المتعلق به .
من هنا ولتجاوز هذه الوضعية يأتي مشروع القانون 04 – 04 في إطار تدارك بعض جوانب القصور في النصوص الجاري بها العم وسن أحكام جديدة وضمها بعدة مؤيدات قانونية وزجرية ومدنية لم نجدها بنفس الحدة في القوانين الحالية وذلك للضرب على أيدي المخالفين والتعامل بصرامة ومسؤولية مع الحيلولة دون التجاوزات العمرانية وتشويه النسيج العمراني وتهديد سلامة السكان وطمأنينتهم .

[1] – القرار عدد 427 بتاريخ 27 / 12/ 90 ملف إداري عدد 8451/88
[2] – الشريف البقالي ” رقابة القاضي الإداري على مشروعية القرارات الصادرة في مجال التعمير ” الطبعة الأولى ، 2006 ص ر 201 وما يليها
[3] – م س ، ص 205.
[4] – م س ، ص 210.
[5] – م س ، ص 228.
[6] – الشريف البقالي ، مرجع سابق، ص 234.
[7] – الشريف البقالي ، م س ، ص 247.
[8] – نفس المرجع ص 253.