التظلم الإداري الوجوبي وشروطه (بحث قانوني)

عَرفَ الإسلام ما يسمى بولاية المظالم وينظر في الدعاوى التي يرفعها الأفراد ضد الحاكم والولاة وكل من يتولى سلطة عامة بهدف بسط سلطان القانون على كبار الولاة ورجال الدولة وقد حدد الماوردي اختصاص ناظر المظالم ومنها([1]):
1.النظر في تعدي الولاة على الرعية وأخذهم بالعسف في السيرة.
2.جور العمال فيما يجبونه من الأموال.
3.تظلم المسترزقة من نقص أرزاقهم أو تأخرها عنهم وأجحاف النظر بهم.
وأن القول بأن دعوى الالغاء هي من ابتداع الفقه الفرنسي([2]) فان في ذلك اجحاف لتراثنا الإسلامي وان ديوان المظالم وهو ما يُعبر عنه بمصطلح “مجلس الدولة” في العصر الحديث، لا يزال يحمل اسم (ديوان المظالم) في المملكة العربية السعودية، فمنع الظلم([3]).
والحكم بالعدل بين الناس من أهم أسس الحكم الإسلامي وقد مارس ديون المظالم الرقابة القضائية على أعمال الإدارة تطبيقاً للمشروعية الإسلامية([4]).
وقد تميز القضاء في جمهورية العراق بالولاية العامة منذ تأسيس الحكم الوطني عام 1921 وصدور القانون الأساس الدستور العراقي لسنة 1925 حيث نصت المادة (73) منه بأن يكون للمحاكم المدنية حق القضاء على جميع الأشخاص وفي كل الدعاوى والأمور المدنية والجزائية التي تُقيمها الحكومة العراقية أو تقام عليها، وتكرس ذلك في قانون المرافعات المدنية والتجارية (الملغي) رقم (88) لسنة 1956 وقانون السلطة القضائية رقم (26) لسنة 1963 وقانون المرافعات المدنية رقم (83) لسنة 969 وجاءت الإشارة في المذكرة الإيضاحية… “إلى أن يحين الوقت لإنشاء مجلس الدولة وحتى تجد كل ظلامة يُحقق فيها أو يُفصل فيها” واستمرت محاكم البداءة، بالنظر في الدعاوى الإدارية حتى صدور القانون رقم (106) لسنة 1989 الذي انشاء محكمة القضاء الإداري، وصدور دستور جمهورية العراق لسنة 2005 حيث جعل “التقاضي حق مضمون ومكفول للجميع، ونص في المادة (100) منه “يحظر النص في القوانين على تحصين أي عمل أو قرار إداري من الطعن”.
ولخصوصية إجراءات الطعن في القضاء الإداري ومنها موضوع التظلم الوجوبي ومتى يكون وجوبياً وعلاقته بضياع الحق في الطعن عند عدم مراعاة المدد المحددة للتظلم والإجابة عليه حقيقةً أو حكماً وبدء سريان مدة إقامة الدعوى، ومن خلال الممارسة العملية في محكمة القضاء الإداري ومجلس الانضباط العام وجدت أن الكثير من الدعاوى تحُسم لغير صالح المدعي بسبب عدم مراعاة المدد القانونية. ولأهمية الموضوع سيتم تناوله وفق الآتي:
1.تعريف التظلم.
2.تميز التظلم الإداري عن غيره من التصرفات.
3.أنواع التظلم.
4.الشروط الموضوعية للتظلم.
5.نتائج التظلم الإداري.
6.الاستنتاجات والتوصيات.
المبحث الأول
تعريف التظلم
يقصد بالتظلم لغة تظلم منه شكا منه ظلمه والمتظلم الذي يشكو رجلاً ظلمه والمتظلم أيضاً الظالم، ويُقال تظلمني فلان فظلّمه تظليماً أي أنصفهُ من ظالمهِ وإعانهُ عليه ويقال ظلمته فتظلم أي صبر على الظلم([5]).
ويعرف اصطلاحاً بأنه التجاء صاحب الشأن إلى الإدارة شاكياً لها من قرار إداري معيب مستهدفاً إلغاؤه أو تعديله أو سحبه خلال المواعيد المقررة قانوناً([6]).
ويعتبر التظلم وسيلة قانونية لفض النازعات الإدارية وقد ورد تعريفه في الفقه الفرنسي والعربي، بأنه وسيلة قانونية من الوسائل التي تسمح للشخص بإستصدار قرار إداري متفق مع القانون([7]).
وعُرف أيضاً بأنه طلب يتقدم به صاحب الشأن إلى الإدارة لإعادة النظر في قرار إداري يدعى مخالفته للقانون([8]).
ويقصد بالتظلم الإداري أن يصدر قرار مَعيب فيتقدم أحد الافراد ممن يمسهم إلى الجهة التي أصدرته أو إلى جهة رئاسية طالباً سحبه، أو تعديله([9]).
وعُرفَ بأنه عبارة عن وسيلة قانونية لفض النازعات الإدارية من الإدارة نفسها سواء كانت استجابت الإدارة إلى مصالح صاحب الشأن كلياً أو جزئياً([10]).
ويُعد التظلم الإداري وسيلة وديّه لفض النازعات الإدارية يقلل من عدد الطعون المقدمة إلى القضاء الإداري([11]).
المبحث الثاني
تمييز التظلم الإداري عن غيره من التصرفات
التظلم الإداري والالتماس أو الاسترحام يختلف التظلم الإداري عن الالتماس لأن الأول يفترض وجود خلاف أو نزاع في الأقل بين الإدارة وصاحب الشأن في حين تُستبعد فكرة الخلاف أو النزاع في الالتماس، وإن طلب الالتماس وعدم نجاحه وتحقيق آثاره. لا يحول دون تقديم التظلم وورد بأن مجلس الدولة الفرنسي قد خطَّأ المحكمة الإدارية حين عَدّت الألتماس والتظلم تظلمين إداريين([12]).

كذلك التظلم يخاصم قرار إداري مُعين في حين ان الالتماس قد يكون إلى قرار لا يعتروه عيب مثل طلب تأجيل نقل موظف مراعاةً لظروف معينة وقد يقدم اعتراضاً إدارياً على الاجراءات التحضيرية أو الاعدادية للقرار الإداري وهنا لا يعد تظلماً لعدم مخاصمة قرار إداري وإنما يعد التماساً([13]).

وإن التظلم الإداري يتضمن صراحة طلباً بإعادة النظر في القرار الإداري المعيب إما بسحبه أو الغاءه أو تعديله وهذا ما لا يتوافر في الالتماس لاستبعاد النزاع أو الخلاف حول القرار الإداري الصادر. وإن التظلم الإداري يقوم على اعتبارات وإجراءات قانونية معينة ويقدم خلال ميعاد مُعين كي ينتج أثرهُ القانوني، بينما يغلب على الالتماس الاعتبارات الانسانية والظروف الشخصية ولا يولد نتائج قانونية كالتي يولدها التظلم الإداري([14]).

وإن الطلب المقدم لا يُعد تظلماً إدارياً ولا يندرج تحت هذا المفهوم إذا لم يتضمن ذكراً لفكرة النزاع([15]).
ويختلف التظلم الإداري عن الطعن القضائي فيما يأتي:
1-التظلم الإداري يقدم إلى الجهة الإدارية المختصة في حين يقدم الطعن القضائي أمام محكمة القضاء الإداري.
2-التظلم الإداري لا يخضع للشروط الشكلية المحددة في الطعن القضائي([16]).
3-السلطة الإدارية غير ملزمة بالرد على التظلم في حين أن المحكمة الإدارية ملزمة بالفصل في موضوع الدعوى.
4-الاختلاف في نتيجة نظر الطعن فالسلطة الإدارية تُصدر قراراً إدارياً ي حين أن المحكمة تفصل في الدعوى القضائية بحكم قضائي يخضع للنظام القانوني الذي يحكم الأحكا القضائية. المبحث الثالث أنواع التظلم الإداري/ حسب السلطة الإدارية التي يقدم إليها يُصنف التظلم الإداري بالنظر إلى السلطة الإدارية التي يقدم إليها التظلم إلى:
1.التظلم الولائي: هو التظلم الذي يقدم من صاحب الشأن أو ممثله القانوني إلى مصدر القرار الإداري قبل مخاصمة مشروعية القرار قضائياً، لغرض إعادة النظر في القرار المعيب أما سحبه أو تعديله أو الغائه، أو هو التماس يقدم إلى من صدر منهُ القرار المشكو منه ويطالب فيه الإدارة بدراسة قرارها ومراجعته([17]).
ومع الفائدة المتقابلة للإدارة والفرد المتضرر من القرار الإداري نجد أن الإدارة غالباً ما تُصر على قراراتها، وقد ذهبت إلى أبعد من ذلك من خلال توجب مقدمي الطلب والتظلم إلى مراجعة محكمة القضاء الإداري للحصول على قرار قضائي([18]).
2.التظلم الإداري الرئاسي ويقصد بالتظلم الرئاسي/ التظلم المقدم إلى الرئيس الإداري الأعلى لمصدر القرار الإداري، ويجب توجبه التظلم الرئاسي إلى السلطة الرئاسية لمصدر القرار الإداري وهي السلطة الإدارية التي تملك قانوناً حق رقابة مشروعية قرارات مصدر القرار، ويتولى من له حق الرقابة إجراء التحقيق الإداري وإتخاذ القرار المناسب([19]).
وتتضح أهمية التظلم الإداري الرئاسي بالمقارنة مع التظلم الإداري الولائي في إنه يمثل أداة رقابية على نشاطات المرؤوسين ويساعد على اكتشاف أوجه الخلل والقصور في الجهة الإدارية التي يشرف عليها الرئيس الإداري الأعلى فضلاً عن تزايد احتمالات توفر الضمانات الجيدة والموضوعية في نظر التظلم والفصل فيه من الرئيس الإداري وهو أمر قد لا يتوفر في التظلم الولائي لاسيما عندما ينتصر مصدر القرار لقراره ويأبى التراجع عنه، الأمر الذي قد يؤدي إلى تجاهل التظلم المقدم إليه، أو إلى رفضه دون وجه حق([20]).
وإن التطبيقات العملية في جمهورية العراقية كثيراً ما تأخذ بالتظلم الرئاسي من خلال تقديم التظلم لدى الوزير المختص أو رئيس الجهة غير المرتبطة بوزارة وخصوصاً عند صدور القرار من جهة لا تتمتع بالشخصية المعنوية وغالباً ما يراعى ذلك تمهيداً لتحقيق الإجراءات الشكلية عند رفع دعوى الألغاء لدى محكمة القضاء الإداري من جهة تحقيق الخصومة، والعديد من القوانين العراقية نظمت حالات الاعتراض على القرارات الإدارية لدى الوزير المختص والتي تعد بمثابة تظلم رئاسي([21]).
3.التظلم أمام اللجان الإدارية. يُشكل المشرع في بعض الأحيان لجاناً إدارية يناط بها صلاحية الفصل في بعض صور التظلم الإداري، ويحدد المشرع مهام تلك اللجان وطبيعة القرارات التي تصدر عنها، وفي التشريع العراقي توجد مثل هذه اللجان ومنها لجنة التحقق في قضايا المفصولين السياسيين المشكلة بموجب قانون المفصولين السياسيين رقم (24) لسنة 2005 ولجنة النظر في قضايا المتقاعدين في الهيئة الوطنية للتقاعد المؤسسة بموجب المادة (20) من قانون التقاعد الموحد رقم (27) لسنة 2006 ولجنة الاعتراضات على قرارات لجنة تصنيف المقاولين المشكلة بموجب تعليات تصنيف المقاولين رقم (1) لسنة 2008. المبحث الرابع أنواع التظلم الإداري من حيث الالتزام القانوني بتقديمه يمكن تصنيف التظلم الإداري وفقاً للالتزام القانوني إلى:
1.التظلم الأختياري (الجوازي)
2.التظلم الوجوبي. وسوف نوجز الحديث عن التظلم الأختياري ونتوسع في البحث في التظلم الوجوبي. المطلب الأول التظلم الأختياري (الجوازي) يقصد بالتظلم الاختياري قيام المتظلم اختيارياً بعرض أوجه الطعن الموجهة من جانبه إلى القرار الإداري الصادر بشأنه على جهة الإدارة طالباً منها انصافه سواء من خلال إزالة وجه عدم المشروعية الذي شاب القرار محل التظلم، ومن ثم القيام بسحبه أو تعديله أو من خلال إزالة وجه عدم الملاءمة المنطوي عليه ذلك القرار([22]) أن التظلم الأختياري قد ينظر إليه كأحد طرق تصحيح الإدارة لقراراتها وتقليل حالات اللجوء إلى القضاء ولكن يجب مراعاة الدقة في المدد الواجبة والمحددة للطعن، لأن التظلم دليل على العلم اليقيني في الأمر الإداري – محل التظلم – فأن سلوك طريق التظلم وانتظار مرور مدة الثلاثين يوماً لغرض البت أو الرد عليه حقيقة أو حكماً قد يفوّت مدة الطعن أمام الجهة المختصة وهذا ما يحصل كثيراً في دعاوى الموظفين أمام مجلس الأنضباط العام وكثيراً ما ترد الدعوى استناداً إلى أحكام الفقرة (ثالثاً) من المادة (التاسعة والخمسين) من قانون الخدمة المدنية رقم (24) لسنة 1960. المطلب الثاني التظلم الوجوبي يكون التظلم وجوبياً إذا الزم المشرع الشخص المعني بالالتجاء بتظلمه إلى الإدارة قبل رفع دعواه أمام القضاء فإذا أقام دعواه مباشرة دون اتباع هذا الاجراء أي تقديم التظلم وانتظار البت فيه كانت غير مقبولة([23]).

وقد صدقت المحكمة الاتحادية العليا بقرارها بالعدد/ 75/ اتحادية/ تمييز/ 2011 قرار محكمة القضاء الإداري بالدعوى (160/2011) برد دعوى المدعي لعدم التظلم. ومن أوضح الأمثلة على التظلم الوجوبي في جمهورية العراق ما نصت عليه الفقرة (و) من البند (ثانياً) من المادة (7) من قانون مجلس شورى الدولة رقم (65) لسنة 1979 “يشترط قبل تقديم الطعن إلى محكمة القضاء الإداري أن يتظلم صاحب الطعن لدى الجهة الإدارية المختصة التي عليها أن تبت في التظلم وفقاً للقانون خلال ثلاثين يوماً من تأريخ تسجيل التظلم لديها. وعند عدم البت في التظلم أو رفضه تقوم محكمة القضاء الإداري بتسجيل الطعن لديها بعد استيفاء الرسم القانوني”. كذلك نص البند (ثانياً) من المادة (15) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة 1991 “يشترط قبل تقديم الطعن لدى مجلس الانضباط العام على القرار الصادر بفرض العقوبة التظلم من القرار لدى الجهة التي أصدرته وذلك خلال (30) ثلاثون يوماً من تأريخ تبليغ الموظف بقرار فرض العقوبة وعلى الجهة المذكورة البت بهذا التظلم خلال (30) ثلاثين يوماً من تأريخ تقديمه وعند عدم البت فيه رغم انتهاء هذه المدة يُعد ذلك رفضاً للتظلم”. وعلى مقدم التظلم انتظار مرور الثلاثين يوماً قبل إقامة الدعوى وهي المُهلة التي تنظر فيها الإدارة في التظلم وإن إقامة الدعوى قبل انتهاء المدة المذكورة تستوجب رد الدعوى وقد صدقت المحكمة الاتحادية العليا بقرارها بالعدد (31/اتحادية/ تمييز/ 2012) على قرار محكمة القضاء الإداري بالدعوى المرقمة (468/ق /2011) وذلك لتقديم التظلم بتأريخ 18/2/2011 وإقامة الدعوى بتأريخ 22/2/2012.
المبحث الخامس
الشروط الشكلية والموضوعية للتظلم الإداري
حتى ينتج التظلم آثاره القانونية فلابد من توافر مجموعة من الشروط فيه وتلك الشروط قسم منها يتعلق بمفهوم التظلم والمختص بتلقي التظلم والفصل فيه والقسم الآخر بميعاد أو مدد تقديم التظلم وسيتم تناول ذلك من خلال: المطلب الأول: الشروط الشكلية للتظلم الإداري.
المطلب الثاني:
الشروط الموضوعية للتظلم الإداري.
المطلب الأول
الشروط الشكلية للتظلم الإداري
يمكن اختصار الشروط الشكلية للتظلم الإداري بما يأتي:
1.أن يقدم التظلم من صاحب الشأن أو من يقوم مقامُه قانوناً. وإن ذلك يشمل الأشخاص الطبيعية والمعنوية ولكي يُعتد بالتظلم يجب أن يكون مكتوباً لمتطلبات الإجراءات الإدارية اللاحقة عليه من حيث التسجيل وإثباته وعلاقة ذلك بقطع المدة القانونية للطعن من عدمها. ومع الإشارة أن القانون العراقي لم يشترط أن يكون التظلم مكتوباً، ولكن لا يوجد في الواقع العملي اعتماد التظلم الشفهي في حين اعتمد المشرع المصري التظلم الشفهي بشرط اثباته من الجهة الإدارية المتظلم إليها في سجلها الخاص بالتظلمات وإن يُدون بأن المتظلم قد تظلم في تأريخ معين من قرار إداري محدد بالذات([24]).
ونخلص أن التظلم الوجوبي يقتضي أي يكون مكتوباً، لإمكانية تضمينه البيانات وأسباب التظلم والقرار المحدد – محل التظلم – أو الفقرة الخاصة بالمتظلم وأنه يحقق ضمانة للمتظلم. إن الضرورة تقتضي تقديم التظلم انفرادياً لأنه يتعلق بمركز قانوني محدد لكل متظلم، وقد يقبل التظلم الجماعي شرط الا يكون مجهولاً ويجب أن يكون باسم جميع المتقدمين به أو تذييله بتواقيعهم عليه([25]).
ونشير في ذلك إلى أن التطبيقات لدى محكمة القضاء الإداري في العراق أخذت في بعض الأحيان بالتظلم الجماعي وإقامة الدعوى من الجماعة عند التطابق بالموضوع، ووجهت في مواضيع أخرى إلى اعتماد التظلم الجماعي وإقامة الدعوى انفرادياً لضمان حق المتظلم من حيث المدد ومنها الدعوى المرقمة (239) ق/2010. 2.تقديم التظلم الإداري إلى الجهة الإدارية المختصة. إن الغاية من التظلم الإداري تقتضي تقديمه إلى الجهة الإدارية المختصة كي تراجع قرارها محل الطعن وتُعيد النظر فيه وفق المقتضى، وإذا وجد طريقاً للتظلم في التظلم الوجوبي فيكون واجب الاتباع وبعكسه لا يحقق التظلم أثراً قانونياً، وهذا ما ينطبق على التظلم الولائي، وكذلك الحال في التظلم الرئاسي حيث يقدم التظلم إلى الرئيس الأعلى وفق القانون الذي ينظم عمل الوزارة أو الجهة غير المرتبطة بوزارة. وهنا يثار التساؤل إذا قدم التظلم إلى جهة غير مختصة فما هو موقف الفقه الإداري من ذلك؟ في فرنسا تقضي القاعدة بأن تقديم التظلم إلى جهة غير مختصة لا أثر له في قطع الميعاد وغير منتج وظل العمل بذلك ولم يخرج عنه إلا في حالتين([26]):
1-خطأ توجيه التظلم إلى وزير دون آخر وكان له عذر مقبول مثل تعلق التظلم بمصلحة نُقلت حديثاً من اختصاص الوزير المتظلم إليه وكذلك إذا كانت المسألة دقيقة بين عدة وزراء، وفي هذه الحالة أوجب مجلس الدولة الفرنسي علىالوزير أن يحيل التظلم إلى الوزير المختص.
2-إذا كانت الجهة المتظلم إليها تابعة للجهة المختصة، ويتوجب على الجهة التابعة أن تحيله إلى الجهة المختصة. أما موقف القضاء المصري، فقد قضى بقبول التظلمات الإدارية المقدمة إلى جهات إدارية غير مختصة وذلك في حالة وجود عذر مقبول يبرر خطأ المتظلم وإذا كانت الجهة الإدارية التي قدم إليها التظلم تابعة للجهة الإدارية المختصة أو ترتبط بها إدارياً([27]).
وفي محكمة القضاء الإداري في جمهورية العراق تقضي برد الدعوى عند تقديم التظلم إلى جهة غير مختصة كرد شكلي للدعوىحتى لو كان التظلم مقدم إلى جهة إدارية تابعة وقد صدقت المحكمة الاتحادية العليا بقرارها بالعدد (80/ اتحادية/ تمييز/2011) القرار الصادر عن محكمة القضاء الإداري في الدعوى المرقمة (96/ ق/ 2009) كون التظلم مقدم إلى رئيس هيئة التدريب والتأهيل بدلاً عن وزير الداخلية. ويرى الباحث أن ضرورة حماية حقوق الأشخاص تحتاج إلى مرونة أكثر تُفضي إلى اعتبار التظلم المقدم إلى جهة غير مختصة مع وجود العذر قاطعاً للمدد القانونيية المطلوبة، وينبغي على الجهات غير المختصة اتخاذ الاجراء المناسب بإحالة التظلم إلى الجهة المختصة كأجراء إداري لأن نية المتظلم المطالبة بحقه من خلال التظلم أو الدعوى قائمة ويجب مراعاتها. 3.تقديم التظلم خلال مدة الطعن.

حدد الشرع العراقي كيفية تقديم التظلم في محكمة القضاء الإداري في الفقرة (1) من البند (ثانياً) من المادة (7) من قانون مجلس شورى الدولة رقم (65) لسنة 1979 ولم يُحدد القانون ميعاد للتظلم من القرار الإداري – محل التظلم – للأسباب والعيوب التي يراها المتظلم، فقد يصدر القرار (س) ويتم التظلم منه بعد مرور (5) خمس سنوات فأن سريان المدد تبدأ من تقديم التظلم… وهنا أكثر من ملاحظة: -التظلم موقع من صاحب الشأن وفيه تأريخ معين.

ولكن لا يعتد بذلك إلا من تأريخ تسجيله لدى الجهة المختصة (واردة)، يقدم التظلم وإذا تم الرد عليه (إيجابا) فقد حقق التظلم نتائجه وخفف عن القضاء أما إذا كان الرد (سلباً) فقد بدأ سريان مدة الطعن من تأريخ التبلغ بقرار الرد وثبوته حيث تحسب مدة الستين يوماً ويقدم خلالها الطعن أمام محكمة القضاء أوتسجيله (دون رد) فتبدأ مدة سريان الستين يوماً بعد انتهاء الثلاثين يوماً ليُقدم المتظلم طعنه أمام محكمة القضاء الإداري. ومن الأخطاء التي تجعل التظلم غير منتج لآثاره القانونية هو تقديم التظلم قبل صدور القرار الإداري المتظلم منه أو موضوع المخاصمة ويقع ذلك بالاعتماد على العلم بتوصيات اللجنة التحقيقية أو العلم الشخصي بإصدار القرار قبل اتخاذه الشكل النهائي. وقد يقدم التظلم بعد إقامة الدعوى أمام محكمة القضاء الإداري وقد ذهبت محكمة القضاء الإداري إلى قبول ذلك عندما تكون الدعوى محُالة حسب الاختصاص الوظيفي من المحاكم الأُخرى استكمالاً لشكلية الطعن أمام هذه المحكمة وفي غير ذلك يتم رد الدعوى شكلاً. -وهنا تجدر الإشارة إلى الاستثناء الوارد في قانون المحافظات غير المنتظمة في أقليم رقم (21) لسنة 2008 بتقديم الطعن لدى محكمة القضاء الإداري مباشرة وعلى المحكمة البت فيه خلال (30) ثلاثين يوماً وهذا استثناء من شرط تقديم التظلم كأجراء شكلي للدعاوي التي تقام أمام محكمة القضاء الإداري([28]).

-وقد جعل المشرع العراقي تأريخ التظلم خاضعاً لرغبة صاحب الشأن في أي وقت على عكس التظلم المنصوص عليه في قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة 1991 والطعن أمام مجلس الانضباط العام. خلال ثلاثين يوماً من تاريخ ثبوت التبلغ بقرار فرض العقوبة. والضرورة تقتضي تحديد المدة للتظلم في مخاصمة القرار الإداري لأن متطلبات تحصين القرار الإداري وثبوت المراكز القانونية مطلوبة إلا في حالات أن يكون القرار صادراً بناءاً على غش من صاحب الشأن أو بناءً على صلاحية مقيدة أو كان القرار معدوماً. -وتجدر الإشارة أيضاً إلى عدم اعتماد شكلية معينة والمهم أن يكون مضمون الطلب بالتظلم مستوفياً، وقد يكون التظلم بصيغة إنذار مُسير من كاتب العدل. 4.أن يكون محل التظلم الإداري قراراً إدارياً نهائياً. ويشترط في القرار الإداري المطعون فيه([29]):
‌أ.أن يكون قراراً إدارياً.
‌ب.أن يصدر من سلطة إدارية وطنية.
ج.أن يرتب أثراً قانونياً معيناً.
‌د.أن يكون تنفيذياً ونهائياً. فقد يصدر القرار في صورة صريحة أو ضمنية، وقد يصدر على هيئة قرار مكتوب أو شفوي أو فردي أو تظيمي أو على هيئة امتناع أو رفض قراراً استلزم القانون اتخاذه([30]).

وأن تكون هناك علاقة بين المدعي والقرار المطعون فيه وأن يمس هذا القرار بالمركز القانوني للطاعن([31]). ولكي يكون القرار الإداري نهائياً أن يتولد عنه أثر قانوني معين وأن يكون هذا الأثر ممكناً وجائزاً قانوناً([32]).

حيث لا يجوز الطعن بالأعمال التحضيرية الأعدادية للقرار الإداري أو المقترحات أو التوصيات الصادرة عن اللجان، وقد ردت محكمة القضاء الإداري الدعاوى التي تقع على التوصيات الصادرة من اللجان (الدعوى المرقمة (460) ق/2010 والمصدقة بقرار المحكمة الاتحادية العليا بالعدد 19/ اتحادية / تمييز / 2012 حيث تظلم المدعي على التوصيات المرفوعة ضده. المطلب الثاني الشروط الموضوعية للتظلم الإداري من الشروط الموضوعية للتظلم الإداري:
1.أن يكون التظلم الإداري واضحاً وجلياً. يقتضي أن يكون التظلم محدداً قاطعاً في معناه، ويجب أن يشير إلى قرار معين بذاته، وعدم تضمين التظلم عبارات عامة مع ذكر البيانات التي تحدد القرار المتظلم منه مثل موضوعه أو تأريخه، وكل ذلك أن يكون التظلم واضحاً في مدلوله بما يمكن الإدارة من فهمه ومعرفة شخصية المتظلم والقرار المتظلم منه وأسباب التظلم وما يهدف إليه من وراء تقديمه وان لا يكون التظلم الإداري مجهلاً بما يؤثر على السلامة الشكلية للتظلم من عدمه([33]).

2.أن يكون التظلم الإداري مجدياً. وإن ذلك ممكناً إلا في حالة وجود نصوص قانونية تجعل من القرارات غير قابلة للتظلم وبالتالي لصاحب الشأن الطعن عن طريق القضاء مباشرة. وقد يقوم صاحب الشأن بتقديم أكثر من تظلم على قرار إداري معين بذاته وتقوم الإدارة بتوكيد ذلك القرار فأنه العبرة في قطع المدة القانونية تقوم باعتماد تأريخ التظلم الأول، وهذا ما استقر عليه الفقه الإداري في مجلس الدولة المصري([34]).

وقد ذهبت في ذلك الاتجاه المحكمة الاتحادية العليا في جمهورية العراق بقرارها المرقم (74) اتحادية تميز / 2011 حيث صدقت قرار محكمة القضاء الإداري بالدعوى المرقمة (59/ ق/ 2011) حيث أبرز المدعى ثلاث تظلمات أعتمد أولها.. وقد يكون التظلم غير مُجد اذا قدم ضد قرار قطعي لأن المحكمة لا تملك سلطة النظر في قرار قد تم تنفيذه([35]) وهذا ما يحصل عند قيام البلدية بهدم دار آيلة للسقوط أو إتلاف مادة قابلة للتلف من جهة مختصة، أو إشغال وظيفة سبق وإن أُعلن عنها حيث صدقت المحكمة الاتحادية العليا بقرارها المرقم (79/اتحادية/تمييز/2011) قرار محكمة القضاء الإداري برد دعوى المدعية وطلبها بالإيعاز إلى رئاسة جامعة الكوفة لقبول إضبارة التقديم.

المبحث السادس نتائج التظلم الإداري المطلب الأول نتائج التظلم الإداري بالنسبة للتظلم نتائج التظلم الإداري للتظلم تتلخص في:
1.حصول العلم اليقيني بالقرار المطعون فيه وإمكانية حصوله على حقوقه.
2.رفض المتظلم للقرار، محل الطعن أو التظلم في حالة عدم حصوله على حقوقه – وإمكانية سلوك طريق القضاء. المطلب الثاني نتائج التظلم الإداري بالنسبة للإدارة وتتلخص في:
1.قبول جهة الإدارة للتظلم المقدم إليها.. وإمكانية سحب أو تعديل أو إلغاء قرارها محل التظلم، وفقاً للقانون بعد التحقق من العيوب التي شابت قرارها.
2.رفض جهة الإدارة للتظلم المقدم إليها، وبتحقق ذلك بالرفض الصريح للتظلم ومعه تأريخ التبليغ بقرار الرفض وبدء سريان مدة الطعن أمام محكمة القضاء الإداري.. ويجب أن يكون قرار الرفض مسيباً.
أو عدم الإجابة على التظلم رغم مرور الفترة المحددة للأجابة أو البت في التظلم وهنا يبدأ سريان مدة الستين يوماً للطعن بعد انتهاء الثلاثين يوماً لتقديم التظلم. المطلب الثالث نتائج التظلم الإداري بالنسبة للقرار المتظلم منه 1.قطع ميعاد الطعن بالإلغاء حيث تبدأ مدد الطعن وبتجاوزها وعدم مراعاتها يسقط الحق في الطعن باعتبار مُدد الطعن حتمية وأنها من النظام العام وهذا ما قضت به أحكام المادة (171) من قانون المرافعات المدنية رقم (83) لسنة 1969. 2.وقف تنفيذ القرار الإداري المتظلم منه أن وقف تنفيذ القرار الإداري المتظلم منه غير ملزم للإدارة ولكن الضرورة والمنطق السليم ومقتضيات العدالة تقضي في حالات معينة وممكن وقف التنفيذ لحين البت في القرار يحل التظلم – لأنه في حالة عدم وقف التنفيذ يؤدي إلى فوات الجدوى من التظلم كما هو الحال في هدم دار متصدع أو إتلاف بضاعة فاسدة.
المبحث السابع
الاستنتاج والتوصيات
المطلب الأول الاستنتاجات
1.يعد التظلم الإداري الوسيلة التي منحها المشرع لذوي الشأن للاعتراض على القرارات الإدارية المعيبة التي تمس مصالحهم ومراكزهم القانونية ويحقق ضمانة قانونية بقدر معين.
2.يحقق التظلم جانب من الرقابة الإدارية.
3.يُعد التظلم أحد طرق فض المنازعات الإدارية الودّية وتخفيف العبء عن القضاء العادي في نظر الدعاوى.
4.لا تزال العديد من الجهات الإدارية المختصة تتعنت في قراراتها الإدارية وتؤكدها بل تذهب أكثر من ذلك إلى توجيه مقدم التظلم إلى مراجعة القضاء الإداري، على الرغم من امتلاكها صلاحية النظر والبت فيها وهنا يبرز هاجس التردد الخوف في اتخاذ القرار الإداري.
5.وجود ضعف في أبسط قواعد الثقافة القانونية عموماً من بعض المحامين والموظفين الحقوقيين الذين يمثلون الدوائر نزولاً إلى المواطنين أو الموظفين قدر تعلق الأمر عند إقامة الدعاوى فنجد هناك من يُسهب بعدة صفحات دون تحديد المطلوب من التظلم… وغيره يقتضب بما يُخل في جوهر وشكلية التظلم وبالتالي لا يوجد توجيه سليم للتظلم.
6.عدم رد العديد من الجهات الإدارية المختصة على التظلم رغم مرور الفترة المحددة للبت فيه مما يؤشر ظاهرة إدارية سلبية… يقابلها الرد السريع على أصل التظلم وفي ذات اليوم ما يؤشر خللاً في عدم أخذ الجهة الإدارية فرصة دراسة التظلم بجدّية.
7.تقديم التظلم بعد إقامة الدعوى والبعض الآخر يطعن قبل أنتهاء مدة الثلاثين يوماً لتقديمه والبعض الآخر يتجاوز مدد التظلم (الثلاثين + الستين) يوماً ويقيم دعواه أمام محكمة القضاء الإداري بعد ذلك مما يخسر دعواه شكلاً.
8.عدم تحديد فترة للتظلم من القرار الإداري المعيب بعد التبلغ به بل يبقى باب التظلم مفتوحاً للدعاوى أمام محكمة القضاء الإداري على عكس التظلم أمام مجلس الأنضباط العام.
9.عدم استكمال الأمور الشكلية للتظلم إذا أقيمت من مُمثل الشخصية العنوية أو الورثة أو حجة الوصاية بعدم ذكر إضافة لوظيفة أو بناء على الوصية او إضافة إلى التركة… وغيرها.
10.لا يزال التظلم الولائي لا ينتج أثراً ملموساً فجهة إصدار القرار لا تتنازل عنه ويبقى التظلم الرئاسي أكثر جدوى. من التظلم الولائي الذي تجتمع فيه صفة الحكم والخصم.
11.لا يزال العديد من الأشخاص يقدمون التظلم إلى غير الجهة المختصة وتمضي مدة البت دون الرد ويقيم الدعوى وتُرد شكلاً.
12.إن محكمة القضاء الأداري في جمهورية العراق لا تتعامل مع غير التظلم الوجوبي المكتوب.
13.عدم احتفاظ صاحب التظلم بما يؤيد تقديم وتسجيل تظلمة إلى الجهة المختصة مما يؤثر سلباً في نتيجة الطعن أمام محكمة القضاء الإداري وصعوبة الأثبات أو التأخر فيه وتأثيره على سرعة حسم الدعوى.
14.ورود عدة تظلمات تطعن بدستورية بعض التشريعات والتي تدخل في اختصاص المحكمة الاتحادية العليا… وتقام الدعاوى أمام هذه المحكمة مما يقتضي ردها لعدم الاختصاص الوظيفي.
15.تقديم أكثر من تظلم على ذات الموضوع وأمام نفس الجهة وإقامة الدعاوى بذلك أمام محكمة القضاء الإداري.
16.قيام بعض الجهات الإدارية المختصة باستلام التظلم على قرار إداري معين دون اتخاذ الإجراء اللازم بالغاءه وفي نفس الوقت تطلب من (المتظلم) تقديم بعض الإجراءات وتصدر عنها مخاطبات رسمية مع المتظلم والجهات الأخرى وينفذ المتظلم الإجراءات المطلوبة دون الرجوع عن قرارها مما يضطر صاحب الشأن إلى تقديم تظلم جديد (ثاني) يطلب فيه الغاء القرار الإداري – محل الطعن – ويقتضي مع هذه الحالة اعتماد التظلم الثاني لمدد إقامة الدعوى لانتهاء آثار التظلم الأول من خلال المخاطبات مع الجهة الإدارية المختصة.
17.وجود العديد من القرارات المحصنة من الطعن خلافاً لأحكام المادة (100) من دستور جمهورية العراق وهي منظمة بموجب قوانين ومنها المادة (38) من قانون وزارة التعليم العالي والبحث العلمي رقم (40) لسنة 1988 كذلك الحال لوزارة التربية.
المطلب الثاني
التوصيات
1.لأهمية التظلم الإداري في حل العديد من المنازعات بشكل ودّى فيجب أن تولي الجهات الإدارية المختصة دراسة التظلم بشكل دقيق ليكون القرار المُسبب في شأنه سليماً.
2.جعل التظلم المقدم إلى جهة إدارية غير مختصة قاطعاً لمدد الطعن وقيام الجهات الإدارية المختصة بالتعاون بينها وإحالة التظلم إلى الجهة الإدارية المختصة ولا صعوبة في ذلك لتقليل الجهد والوقت والمصروفات أمام صاحب الشأن والقضاء معاً.
3.قيام نقابة المحامين من تنظيم دروس ضمن دوراتها وبجدية للمعرفة بالقضاء الإداري كذلك الحال للدوائر القانونية في دوائر الدولة والقطاع العام والاستفادة من الطاقات القانونية المتيسرة في المعهد القضائي بذلك.
4.تحديد مدة (60) ستين يوماً للتظلم من القرار الإداري من ذوي الشأن بعد التبلغ به وعدم بقاءه مفتوحاً وهذا ما معمول به في القضاء الإداري الأردني وحسناً فعل المشرع العراقي بتحديد ذلك في قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم 14 لسنة 1991.
5.وضع شروط وضوابط للتظلم الإداري شكلاً وموضوعاً بموجب تعليمات تصدر وفق أساس قانوني لجعل التظلم أكثر قانونية وحضارة ومنتجاً لآثاره.
6.تشكيل لجنة مختصة في الجهة الإدارية المختصة يُمثل فيها عضو من الجهة الرئاسية التي ترتبط بها وإعطاء التظلم الولائي أكثر موضوعية عند الأجابة والرد عليه وإن يكون الرد ملزماً ضمن المدة القانونية.
7.توحيد مدد التظلم والطعن في القوانين. 8.ضرورة توسيع اختصاصات محكمة القضاء الإداري كما هو الحال في الدول التي سبقتنا في هذا المضمار مثل فرنسا، ومصر. 9.توفير البنى التحتية لمحكمة القضاء الإداري وتعزيز ملاكاتها بما يليق بواجباتها وكونها تمثل جهة قضائية حضارية بما ينسجم وهيبة القضاء ودوره في إعلاء كلمة الحق والعدالة.
فهرست المصادر
1.الماوردي، الأحكام السلطانية
2.د. سليمان محمد الطحاوي، القضاء الإداري، الكتاب الأول، قضاء الالغاء 1976.
3.د. محمود محمد حافظ، القضاء الإداري، دراسة مقارنة 1979.
4.جمال الدين محمد بن منظور، لسان العرب، المجلد الثاني، دار لسان العرب، بيروت.
5.محمد خليفة، التظلم الإداري، دراسة مقارنة بين قوانين المملكة الأردنية الهاشمية والأمارات العربية المتحدة.
6.د. ماجد راغب الحلو، القضاء الإداري، الأسكندرية، دار المطبوعات الجامعية، 1985.
7.د. علي خطار شطناوي، موسوعة القضاء الإداري، الجزء الأول.
8.عدل عليا، مجلة ثقافية المحامين، 1983.
9.د. محمد العبادي الوجيز في القضاء الإداري، دراسة قضائية تحليلية مقارنة، ط1، دار المسار للنشر والتوزيع 2004.
10.د. أنور أرسلان، وسيط القضاء الاداري، دار النهضة العربية، القاهرة 1999.
11.د. سليمان محمد الطحاوي، النظرية العامة للقرارات الإدارية، ط6، 1991.
12.د. عبدالله أرجمند، فلسفة الاجراءات التأديبية.
13.د. محمد أمين البيانوني، ميعاد الطعن القانوني في مشروعية القرارات الإدارية، رسالة ماجستير، الجامعة الأردنية، 1985.
14.د. حسن السيد بسيوني، دور القضاء في المنازعة الإدارية، عالم الكتب، القاهرة، 1988.
15.د. عبدالعزيز الجوهري، الطعن الإداري.
16.د. عبدالرؤوف بسيوني، أحكام التظلم الإداري في القانونين المصري والكويتي.
17.د. مهند الغيثر، رقابة القضاء على القرارات الإدارية، دار النهضة العربية، 2001.
18.د. طارق فتح الله خضر، القضاء الإداري، دعوى الإلغاء، ط3، النسر الذهبي للطباعة، القاهرة، 1999.
19.د. فؤاد العطار، رقابة القضاء لأعمال الإدارة، دار الفكر العربي، 1966. 20.د. عبدالله محمود، الأحكام الجزائية والموضوعية للتظلم الإداري، رسالة ماجستير، جامعة طنطا جمهورية مصر العربية، 1994.

________________________________________
([1])الماوردي: الأحكام السلطانية ص 8.
([2])د. سليمان محمد الطحاوي، القضاء الإداري، الكتاب الأول: قضاء الالغاء، 1976، ص 316. د. محمود محمد حافظ، القضاء الإداري، دراسة مقارنة 1979، ص 552.
([3])أية 165/سورة البقرة وآية 19/سورة الفرقان.
([4])لمزيد من التفاصيل والشواهد التأريخية راجع الماوردي، الأحكام السلطانية، ص 84، 85.
([5])جمال الدين محمد بن منظور، لسان العرب – المجلد الثاني، دار لسان العرب، بيروت، بدون سنة نشر، ص650.
([6])محمد خليفة، التظلم الإداري، دراسة مقارنة بين قوانين المملكة الأردنية الهاشمية والإمارات العربية المتحدة، رسالة ماجستير.
([7]) G. Vedel etp. Delvolve: droit administrative. Paris p.u.f p5,1.
([8])الدكتور ماجد راغب الحلو، القضاء الإداري – الإسكندرية، دار المطبوعات الجامعية، 1985 ص325.
([9])الدكتور سليمان الطحاوي، القضاء الإداري – الكتاب الأول، قضاء الألغاء، القاهرة، دار الفكر العربي، 1986 ص622.
([10])الدكتور، علي خطار شطناوي، موسوعة القضاء الإداري، الجزء الأول، ص 447.
([11])الدكتور ماجد راغب…المرجع السابق ص 226.
([12])د. علي خطار شطناوي/ مرجع سابق ص 1780.
([13])عدل عليا/ 25/3/1983 مجلة نقابة المحامين 1983 ص1057.
([14])د. محمد العبادي، القضاء الإداري، ص103 وما بعدها.
([15])د.علي خطار شطناوي، مرجع سابق، ص140.
([16])د. أنور أرسلان، وسيط القضاء الإداري، دار النهضة العربية، القاهرة، 1999، ص270.
([17])د. سليمان طحاوي، النظرية العامة للقرارات الإدارية، ط6، 1991، ص19.
([18])وجهت وزارة البلديات والأشغال العامة العديد من المواطنين المخصصة لهم أراضي ولفقدان أحد الشروط لاحقا بسبب الوفاة، بمراجعة محكمة القضاء الإداري للحصول على قرار قضائي وقد أقُيمت عدة دعاوى بالموضوع منها الدعو