أثر وقف التنفيذ والعفو الخاص في انهاء خدمة الموظف العام (بحث قانوني)

اثر وقف التنفيذ في انهاء العلاقة الوظيفية في مصر :

يجيز قانون العقوبات المصري بمقتضى المادة (55) منه للمحكمة في حالة الحكم بالحبس سنة او اقل او بالغرامة وقف تنفيذ العقوبة على الجاني (بشروط معينة) اذا تبين لها من اخلاقه او ماضيه اوسنه او الظروف التي ارتكبت فيها الجريمة ما يبعث على الاعتقاد بانه لن يعود إلى مخالفة القانون بمعنى انتفاء الخطورة الاجرامية له بمجرد خضوعه لاجراءات التحقيق والمحاكمة .وبذلك لا يشمل وقف التنفيذ المخالفات ويجوز وقف تنفيذ ما قد يكون مقررا من عقوبات تبعية كعقوبة العزل كما يجوز ان يكون الوقف شاملا لكل ما يترتب على الحكم من اثار جنائية وان مدة وقف التنفيذ هي ثلاث سنوات بمقتضى المادة (56) من قانون العقوبات المعدلة بالقانون رقم 435 لسنة 1953 فاذا انقضت دون ان يحكم بالغاء هذا الوقف سقط الحكم واعتبر كأن لم يكن.(1) ويترتب على ذلك تخلص المحكوم عليه من العقوبة الاصلية ولا يعد ذلك سابقة في العود فضلا عن زوال ما يترتب على العقوبة من وجوه انعدام الاهلية او الحرمان من الحقوق تبعا لزوال تلك العقوبة ولا يمنع ذلك من الامر بايقاف تنفيذ أي حكم اخر يصدر بعد ذلك على المحكوم عليه.(2) فالقاضي الجنائي وفقا لما تقدم يملك سلطة قصر وقف التنفيذ على العقوبة الاصلية دون سواها وهنا تبقى الاثار الاخرى سارية بحق المحكوم عليه بما في ذلك عقوبة انهاء علاقته الوظيفية اذا كان من مقتضى الحكم الجنائي الذي صدر ابتداء انهاؤها اما اذا شمل القاضي الجاني بوقف التنفيذ العقوبات التبعية والتكميلية او كافة الاثار الجنائية المترتبة على الحكم الجنائي فحينئذ يسري وقف التنفيذ على ما نص الحكم على شموله ولكن الخلاف يدور حول مدى امكانية شمول انهاء العلاقة الوظيفية الذي يفرض بحق الموظف كاثر للجريمة الجنائية بمقتضى قوانين التوظيف بهذه الاحكام بوصفها عقوبة تبعية او بوصفها احد الاثار الجنائية للحكم الجنائي. فقد قضت المحكمة الادارية العليا في 12/7/1958 بان (…وقف تنفيذ الاثار الجنائية بالتطبق للمادة 55 من قانون العقوبات وما بعدها لا يشمل الا العقوبة التبعية فلا يتعداها إلى الاثار الاخرى، سواء اكانت هذه الاثار من روابط القانون الخاص ام من روابط القانون العام… كما انه يجب التفرقة بين العزل كعقوبة جنائية تبعية او تكميلية… تقع بالتطبيق لقانون العقوبات وبين انهاء خدمة الموظف وقطع رابطة التوظيف نهائيا سواء بالتطبيق للفقرة الرابعة من المادة 107 من القانون رقم 210 لسنة 1951 الخاص بموظفي الدولة أي كجزاء تأديبي بعد محاكمة تأديبية… او بقوة القانون ونتيجة للحكم على الموظف في جناية او في جريمة مخلة بالشرف وفقا للفقرة الثامنة من تلك المادة، فكل اولئك اسباب قانونية لانهاء خدمة الموظف يطبق كل في مجاله متى قام موجبه واستوفى اوضاعه وشرائطه… ومن حيث انه يخلص من كل ما تقدم ان لكل من العزل كعقوبة جنائية بالتطبيق لاحكام قانون العقوبات والعزل تاديبياً كان ام اداريا بالتطبيق لاحكام قانون موظفي الدولة، لكل مجاله واوضاعه وشروطه واحكامه الخاصة به في التطبيق وانه ليس ثمة تلازم بينهما في كل الاحوال وان كان قد يقع التلاقي في تحقيق الاثر في بعض الاحوال. فلا يجوز اذا تعطيل احكام قانون التوظيف في مجال تطبيقها متى قام موجبها واستوفت اوضاعها وشروطها….).(3)

وياتي هذا الحكم الذي ساوى بين الانهاء الانضباطي للعلاقة الوظيفية من قبل سلطة التاديب بوصفه عقوبة اصلية (الذي لا خلاف على ان هذه السلطة تستقل في تقديره تحت رقابة القضاء الاداري) وبين انهاء العلاقة الوظيفية كاثر للحكم الجنائي عندما يفرض تطبيقا لاحكام قانون التوظيف وليس تطبيقا لاحكام قانون العقوبات على خلفية انقسام في الراي لدى ادارات الفتوى والتشريع بمجلس الدولة وجهات القضاء الاداري وديوان الموظفين بين هذا الاتجاه واتجاه اخر مناقض له يجد في انهاء العلاقة الوظيفية بالتطبيق لاحكام المادة (107/8) من قانون التوظيف اثرا من اثار الحرمان الذي ينظمه قانون العقوبات فيسري عليه ما يضعه هذا القانون من اوصاف وقيود ، وانه اذا كان قانون التوظيف قد اورد الحكم نفسه فانه مهما قيل في وصفه لا يعدو ان يكون تاكيدا لمعنى من معاني العقاب ،وهو وان كان اوسع مدى مما اورده قانون العقوبات الا انه يحمل ذات الطبيعة التي يفرضها القانون الاخير.(4) وقد تعرض ما ذهبت اليه المحكمة الادارية العليا إلى انتقادات من جانب الفقه فبعد ان استعرض الدكتور عبد الفتاح حسن مجمل القواعد القانونية التي تحكم الموضوع مـن الزاويتين الجنائية والادارية تعليقا على هذا الحكم خلص إلى القول (وواضح ان الحلول في الفروض الاربعة تقوم على القواعد واخصها ان العقوبات الثانوية قد تكون داخل قانون العقوبات كما قد تكون خارجه، وان الامر بالوقف ينصرف اليها جميعا. و منها كذلك ان وقف كافة الاثار الجنائية المترتبة على الحكم يشمل فيما يشمل عقوبة العزل ايا كان مكان النص عليها..).(5)اما الدكتور محمد عصفور فقد علق على الحكم نفسه بالقول (ولا يسع المنصف الا ان يقول ان المحكمة الادارية العليا قد اصابت التوفيق في تبيان اوجه الخلاف بين العزل من الوظيفة العامة التي نص عليها قانون العقوبات، وبين حالات الفصل بقوة القانون التي نظمتها المادة 107/8 من قانون التوظيف. غير اننا لا نقر المحكمة الادارية العليا في النتيجة التي انتهت اليها من حيث تاكيدها للمغايرة بين طبيعة العزل في المجالين، فالمقدمات التي وضعتها المحكمة الادارية العليا لا تقطع بسلامة النتيجة التي انتهت اليها، بل ان الراي المخالف في نظرنا ارجح من الراي الذي اخذت به المحكمة الادارية العليا).(6) كما ان بعض المحاكم التاديبية وبعض ادارات الفتوى والتشريع في مصر استمرت حتى بعد صدور حكم المحكمة الادارية العليا مدار البحث بالاصرار على ان وقف التنفيذ- في النطاق الجنائي- يمتد حتما إلى الاثار التي ترتبها المادة 107/8 من قانون التوظيف.(7)

ويبدو في تقديرنا المتواضع ان هذا الخلاف مرده إلى ان قانون التوظيف رقم 210 لسنة 1951 كان اول قانون للتوظيف تضمن احكاما تتناول الاثر المنهي للعلاقة الوظيفية بعد ان كان الامر ينظمه قانون العقوبات لوحده. وقد جاءت المعالجة بعيدة عن معالجة قانون العقوبات لهذا الموضوع ولذلك كان التركيز ينصب على الاختلاف الكبير بين العزل وفقا لقانون العقوبات والعزل بقوة القانون وفقا لقانون التوظيف فادى اتساع الهوة بين القانونين في المعالجة إلى هذا الخلاف اما قانون التوظيف رقم 46 لسنة 1964 فقد حسم هذا الخلاف حيث نصت المادة (77) منه التي حلت محل المادة (107) من القانون رقم 210 لسنة 1951 على ان يكون الفصل جوازيا اذا كان الحكم مع وقف تنفيذ العقوبة) ما ادى إلى ان تعدل المحكمة الادارية العليا عن مسلكها السابق فبعد ان كانت قد قررت في حكمها انف الذكر وغيره ان الحكم بوقف تنفيذ العقوبة وجميع الاثار القانونية المترتبة على الحكم لا يحول بين الجهة الادارية وبين حقها في فصل الموظف عادت لتقرر في احكامها في الطعون المرقمة 635 لسنة 9 ق و330 لسنة 10ق بجلسة 27/3/1965 و11 لسنة 10ق بجلسة 5/11/1966 و754 لسنة 11ق بجلسة 25/2/1967 أن الحكم بوقف تنفيذ العقوبة وجيمع الاثار الجنائية يمنع جهة الادارة من انهاء خدمة الموظف(8) ، واخيرا وبعد صدور قانون العاملين المدنيين بالدولة رقم 47 لسنة 1978 لم تعد ثمة قيمة لهذا الجدل حول اثر وقف التنفيذ في انهاء العلاقة الوظيفية ذلك لان هذا القانون بلغت فيه رافة المشرع بالموظفين اقصى مداها في هذا الشان بتقريره حظر فضل الموظف نتيجة لحكم جنائي اقترن بالامر بوقف تنفيذه.(9) ولابد من الاشارة هنا إلى ان القاضي الجنائي مثلما يملك سلطة الامر بوقف تنفيذ العقوبة فانه يملك كذلك سلطة الغاء هذا الوقف قبل انتهاء مدته في الاحوال التي حددها القانون.(10) واذا الغي وقف التنفيذ تنفذ العقوبة المحكوم بها وجميع العقوبات التبعية والاثار الجنائية التي كانت قد اوقفت.(11) واخيرا لابد ان نذكر بان الاحكام المتعلقة بوقف تنفيذ الحكم الجنائي والتي بمقتضاها يتوقف الاثر المنهي للعلاقة الوظيفية سواء اترتب هذا الاثر بمقتضى قانون العقوبات ام بمقتضى قوانين التوظيف انما تقتصر على هذه الحالات ولا تتعداها إلى الحالات التي يفرض فيها قرار انهاء العلاقة الوظيفية بوصفه عقوبة تاديبية اصلية فرضت ممن يملك سلطة فرضها وفقا للقانون وتحت رقابة القضاء الاداري اذ في تقديرنا المتواضع ان القول بشمول وقف تنفيذ الحكم الجنائي على هذا النوع من العقوبات يلغي استقلالية النظام التاديبي ويجعله مندمجا بالنظام الجنائي وهذا يناقض استقلال النظامين احدهما عن الاخر .

____________________

1- د. رمسيس بهنام: النظرية العامة للقانون الجنائي/ منشاة المعارف/ الاسكندرية 1965ص958-959. وقد انتقد جانب من الفقه استثناء المخالفات من نظام وقف التنفيذ بحجة انها لا تعد من السوابق وان عقوبتها تافهة. د. توفيق محمد الشاوي: محاضرات في التشريع الجنائي في الدول العربية/ معهد الدراسات العربية العالمية في جامعة الدول العربية /القاهرة 1954ص120.

2- د. جندي عبد الملك: الموسوعة الجنائية /ج1 /ط1/ دار الكتب المصرية/ القاهرة 1932ص116-117.

3- اورده د. عبد الفتاح حسن: اثر الحكم الجنائي في انهاء علاقة الموظف بالدولة/ مجلة العلوم الادارية/ العدد الاول/ السنة الرابعة 1962ص172-173. كما اورد فقرات منه معلقا عليها د. محمد عصفور: جريمة الموظف العام واثرها في وضعه التاديبي/ دار الجيل للطباعة 1963.ص69 وما بعدها.

4- د. محمد عصفور/ جريمة الموظف العام واثرها في وضعه التاديبي / مصدر سابق ص64 وما بعدها.

5- د. عبد الفتاح حسن/ اثر الحكم الجنائي في انهاء علاقة الموظف بالدولة/ مصدر سابق ص202.

6- د. محمد عصفور/ جريمة الموظف العام واثرها في وضعه التاديبي/ مصدر سابق ص73-74.

7- المصدر نفسه ص74.

8- الاحكام مشار اليها في احمد سمير ابو شادي/ مجموعة المبادئ التي قررتها الجمعية العمومية للقسم الاستشاري للفتوى والتشريع بمجلس الدولة معلقا عليها في عشر سنوات 1960-1970 ص2133.

9- د. سليمان محمد الطماوي/ القضاء الاداري / الكتاب الثاني/ قضاء التاديب/ دار الفكر العربي/ القاهرة 1987/ ص264.

10- د. رمسيس بهنام/ مصدر سابق ص960.

11- المادة (58) من قانون العقوبات المصري.

اثر وقف التنفيذ في انهاء العلاقة الوظيفية في العراق :

اجازت المادة (144) من قانون العقوبات العراقي للمحكمة عند الحكم في جناية او جنحة بالحبس مدة لا تزيد على سنة ان تامر في الحكم نفسه بايقاف تنفيذ العقوبة بشروط معينة لا تختلف عن الشروط المنصوص عليها في المادة (55) من قانون العقوبات المصري … كما نصت المادة (146) من قانون العقوبات العراقي على ان مدة ايقاف التنفيذ ثلاث سنوات تبدا من تاريخ الحكم واجازت المادة (147) من القانون نفسه الحكم بالغاء ايقاف التنفيذ في حالات معينة. اما المادة (148) فقد بينت ان الحكم بالغاء ايقاف التنفيذ يترتب عليه تنفيذ العقوبات الاصلية والتبعية والتكميلية والتدابير الاحترازية التي كان قد اوقف تنفيذها. اما قوانين الانضباط العراقية فلم تتطرق في نصوصها إلى موضوع ايقاف التنفيذ واثره في انهاء العلاقة الوظيفية ولكن قرارات مجلس الانضباط العام وفتاوى ديوان التدوين القانوني الملغي اتجهت إلى ان ايقاف التنفيذ يمنع من انهاء العلاقة الوظيفية للموظف المحكوم عليه فقد ورد في قرار مجلس الانضباط العام رقم 186/1965 الصادر في 3/11/1965 انه (اذا اسفرت نتيجة الدعوى بالحكم على الموظف مع ايقاف التنفيذ فلا يتم فصله بالاستناد إلى المادة 26 من قانون انضباط موظفي الدولة رقم 69 لسنة 1936).(1) كما افتى ديوان التدوين القانوني الملغى في قراره المرقم 1ج1 /333 في 14/11/1961 بان (الموظف المحكوم مع وقف التنفيذ لا يعزل ولا يفصل ما دام قرار الوقف نافذا).(2)

والملاحظ ان كلا من مجلس الانضباط العام وديوان التدوين القانوني الملغى قد تبنى هذا الموقف في القرارات المشار اليها رغم ان المادة (69) من قانون العقوبات البغدادي الذي كان نافذا في حينها تنص صراحة على ان (كل حكم صادر بالحبس لمدة اقل من سنة.. يجوز ان يؤمر فيه بايقاف الحبس… ولا يؤثر هذا الايقاف مطلقا على تنفيذ أي امر اخر قد يشتمل عليه ذلك الحكم) لا بل ان مجلس الانضباط العام استمر في بعض قراراته بتبني هذا الموقف حتى بعد صدور قانون العقوبات العراقي رقم 111 لسنة 1969 المعدل.(3) وقد تعرض هذا الموقف للنقد على اساس ان الحكم مع ايقاف تنفيذ العقوبة هو حكم في الواقع ولا يغير من طبيعته ايقاف تنفيذ العقوبة وان الاستمرار في هذا المسلك في ظل قانون العقوبات رقم 111 لسنة 1969 مردود لان المشرع عندما تحدث في المادة 144 منه عن ايقاف التنفيذ اجاز للمحكمة قصر ايقاف التنفيذ على العقوبة الاصلية او أن تجعله شاملا للعقوبات التبعية والتكميلية وبذلك يجوز للمحكمة ان لا توقف العقوبة التبعية اذ ان ايقاف العقوبة الاصلية لا يجعل العقوبات الاخرى موقوف تنفيذها تلقائيا.(4) وتجدر الاشارة إلى ان مجلس الانضباط العام هجر في قرارات اخرى له هذا المسلك ليتبنى موقفا مغايرا مبنيا على التمييز بين وقف تنفيذ العقوبة الاصلية حيث لا يتاثر عزل الموظف به ووقف التنفيذ الشامل للعقوبات الاصلية والتبعية والتكميلية حيث يوقف عزل الموظف(5) وهو اتجاه نراه في تقديرنا المتواضع ينسجم مع نص القانون وان كنا نفضل مسلك المشرع المصري في القانون رقم 46 لسنة 1964 …. بان يترك للادارة بوصفها السلطة المختصة بالتاديب امر تقدير مدى صلاحية الموظف للبقاء في الوظيفة عند اقتران الحكم الجنائي الذي من مقتضاه انهاء العلاقة الوظيفية (لو صدر مجردا) بالامر بوقف تنفيذ العقوبة الاصلية دون التبعية او التكميلية وتخضع في تقديرها لرقابة صارمة من القضاء الاداري اما عندما يتضمن الحكم الجنائي وقف تنفيذ شاملا للعقوبات التبعية والتكميلية والاثار الجنائية للحكم فان الادارة لا خيار امامها سوى وقف الاثر المنهي للعلاقة الوظيفية ولا يجوز لها فرضه بوصفه عقوبة تبعية او تكميلية للعقوبة الاصلية وذلك دون المساس بسلطتها الانضباطية التي تبيح لها هذا الانهاء لاسباب انضباطية والمؤسسة على استقلال المسؤولية الانضباطية عن المسؤولية الجنائية حيث ان نظام وقف تنفيذ العقوبة لا يسري على العقوبات الانضباطية(6) … .

ويمكننا القول ان الادارة اذ كان يمكنها في ظل قانون الانضباط رقم 14 لسنة 1991 انهاء العلاقة الوظيفية للموظف بالعزل كاثر للحكم الجنائي حتى لو تضمن هذا الحكم امرا بوقف تنفيذ العقوبة الاصلية بحسبان ان احكامه في هذا الشان قد نسخت احكام قانون العقوبات رقم 111 لسنة 1969 التي تقضي بوجوب عودة الموظف إلى الوظيفة بعد خروجه من السجن ،الا ان ذلك غير ممكن بالنسبة لعقوبة الفصل حيث يتفق القانونان على ان فصل الموظف يجب ان يكون بقدر مدة بقائه في السجن، وان وقف تنفيذ العقوبة الاصلية يحول بين الموظف والسجن فلا يمكن القول بامكانية فصل الموظف كاثر لحكم جنائي اوقف تنفيذ العقوبة الاصلية المنصوص عليها فيه لان الفصل هنا مرهون بتنفيذ العقوبة الاصلية بحق الموظف. ويؤخذ على قانون العقوبات العراقي انه قصر جواز الامر بايقاف التنفيذ في الاحكام الصادرة في الجنايات والجنح دون المخالفات الامر الذي يؤدي من حيث الاثر في انهاء خدمة الموظف إلى نتائج غير مقبولة وذلك لكون فصل الموظف يترتب على ارتكابه اية جريمة غير مخلة بالشرف(7) حتى لو كانت مخالفة عقوبتها 24 ساعة او بضعة ايام. وهي تعد من الجرائم التي تتميز بان عقوبتها قصيرة المدة مما يجعلها مؤهلة اكثر من غيرها من الجرائم لان تشمل بنظام وقف التنفيذ(8) وعليه نجد انه من غير المنطقي انه لا يجوز شمول موظف حكم عليه عن جريمة جنائية لمدة يوم او بضعة ايام بنظام وقف التنفيذ فتسري عقوبة الفصل التي تصدر بحقه نتيجة لهذا الحكم لا لشيء سوى لان الجريمة التي ارتكبها توصف بانها مخالفة في حين يجوز وفق تنفيذ عقوبة موظف اخر حكم عليه بالحبس لمدة سنة وبالتالي وقف تنفيذ عقوبة الفصل التي تصدر بحقه كاثر لهذا الحكم ايضا لا لشيء سوى لان جريمة الموظف الثاني توصف بانها جناية او جنحة مع انه من المنطق ان يكون مرتكب المخالفة اولى بهذه الرعاية من مرتكب الجناية او الجنحة. وعلى العموم نكرر اقتراحنا بضرورة اخراج المخالفات من الجرائم التي يترتب عليها الفصل وجوبا للاسباب …مع مقترح بجواز الامر بايقاف تنفيذ العقوبة في المخالفات اضافة إلى الجنايات والجنح.

هذا وقد الزم القانون المحكمة عند الامر بايقاف التنفيذ بان تبين في الحكم الاسباب التي استندت عليها في ذلك(9) وقد بينا ان مدة ايقاف التنفيذ هي ثلاث سنوات فاذا انقضت دون ان يصدر خلالها حكم بالغائه عد الحكم (موقوف التنفيذ) كأن لم يكن فتسقط العقوبة بكل اثارها الجنائية ولا يعد الحكم سابقة في العود ويزول كل ما يترتب عليه من اثار تتعلق بالاهلية المدنية او الحرمان من أي حق من الحقوق او المزايا على ان لا يؤثر ذلك فيما يترتب للغير من حقوق كالتعويضات والرد والمصاريف فهذه ليست عقوبات ولا تسري عليها احكام وقف التنفيذ.(10) اما اذا الغت المحكمة التي اصدرت الحكم بالعقوبة امرها بايقاف التنفيذ خلال هذه المدة فيترتب على ذلك تنفيذ العقوبة الاصلية والعقوبات التبعية والتكميلية والتدابير الاحترازية التي اوقف تنفيذها ولا تلتزم المحكمة يتسبب الغاء وقف التنفيذ لان الاصل في العقوبة انها تنفذ(11) ولا يخل الغاء وقف التنفيذ بحق الموظف في الطعن ولا في درجات التقاضي.(12) يتضح من ذلك انه اذا ما اوقف اثر الجريمة الجنائية المنهي للعلاقة الوظيفية (عزلا او فصلا) بسبب وقف التنفيذ فان الغاء هذا الوقف خلال مدته المحددة بثلاث سنوات يؤدي إلى تنفيذ هذا الاثر أي تنفيذ عقوبة انهاء العلاقة الوظيفية للموظف. اما اذا انقضت المدة ولم يلغ وقف التنفيذ فان هذه العقوبة تسقط ولا تنفذ بحق الموظف فلا تنقطع علاقته الوظيفية لا بالفصل ولا بالعزل وعليه اذا كانت العقوبة التي سقطت هي الفصل فلا يمكن عدها سابقة في العود فاذا ما ارتكب بعد ذلك فعلا يستوجب الفصل فلا تفرض بحقه غير عقوبة الفصل ولا يجوز عزله بدعوى تكرار الفعل الذي يستوجب الفصل.

_______________

1- نقلا عن د. علي احمد حسن اللهيبي: اثر العقوبات وانقضائها على المركز القانوني للموظف/ رسالة دكتوراه/ كلية النهرين للحقوق /بغداد 2003، ص135. وقد تبنى المجلس الاتجاه نفسه في قراره المرقم 16/63 في 22/3/1963 وقراره المرقم 108 في 10/8/1969. القراران مشار اليهما لدى عبد الرحمن الجوراني: جريمة اختلاس الاموال العامة في التشريع والقضاء العراقي/ رسالة ماجستير/ جامعة بغداد/ مطبعة الجاحظ 1990ص360.

2- نقلا عن د.علي احمد حسن اللهيبي/ مصدر سابق ص135. وقد افتى الديوان في الاتجاه نفسه في قراره المرقم أ.ج1/ 321 في 11/10/1961./ اشار اليه عبد الرحمن الجوراني/ مصدر سابق ص360.

3- قراره المرقم 183/970 الصادر في 12/9/1970. اشار اليه عبد الرحمن الجوراني مصدر سابق ص360.

4- المصدر نفسه ص361.

5- قرار المجلس المرقم 59/74 في 8/4/1974. اورده خيري العمري/ تاديب الموظفين في القانون العراقي والعربي والمقارن /مجلة العدالة/العدد الاول/ السنة الاولى 1975 ص28.

6- د. علي جمعة محارب: التاديب الاداري في الوظيفة العامة، دراسة مقارنة/ رسالة دكتوراه/ جامعة عين شمس 1986ص639.

7- المادة (8/سابعا/ب) من قانون الانضباط رقم 14 لسنة 1991.

8- كان قانون العقوبات البغدادي في المادة (69) منه قد اجاز ايقاف تنفيذ الاحكام الصادرة بالمخالفات.

9- المادة (144) من قانون العقوبات رقم 111 لسنة 1969 المعدل.

10- د. علي حسين الخلف ود.سلطان عبد القادر الشاوي: المبادئ العامة في قانون العقوبات/ جامعة بغداد، 1982ص478.

11- المصدر نفسه ص482.

12- المادة (147/2) من قانون العقوبات رقم 111 لسنة 1969 المعدل. هذا وياخذ البعض على نظام وقف التنفيذ في العراق بانه قليل التطبيق من الناحية العملية اذ نادرا ما يلجا اليه القضاء اضافة إلى انه لا يتيح الفرصة الملائمة لتقويم المحكوم عليه واصلاحه لانه لا يفرض عليه رقابة حقيقية خلال فترة التجربة (فترة ايقاف التنفيذ) . نشأت احمد نصيف الحديثي/ العقوبة السالبة للحرية قصيرة المدة وبدائلها / مركز البحوث القانونية/ وزارة العدل/ بغداد 1988 ص97.

اثر العفو الخاص في انهاء العلاقة الوظيفية :

كان العفو الخاص(1) اجراء قديما يتذرع به الملوك لتهدئة الخواطر ولاظهار حلمهم بعد غضب. وكان ينفع في ازالة اثار حكم اصبح قطعيا، وثبت انه جائر او خاطئ، فيعود الملك عن الفاعل احقاقا للحق. غير ان الملوك كثيرا ما اساءوا استعمال هذا الحق الامر الذي احدث اثرا سيئا في النفوس ،وحمل رجال الثورة الفرنسية على الغائه الغاء مطلقا بحسبانه مظهراً من مظاهر الاستبداد القديم . ولكن ثبت عمليا ان الغاء العفو الخاص ادى إلى نتائج سيئة، فاضطر الشارع الفرنسي إلى اعادة العمل به في السنة العاشرة من الثورة.(2) وقد عرف الفقيه (هوغنه) العفو الخاص بانه (منحة يتخلص بها المحكوم عليه من عقوبة كان من الواجب ان تنفذ فيه). اما الفقيه (غارو) فقد عرفه بانه (تدبير تتخذه السلطة التنفيذية لاسقاط العقوبة كلها او بعضها او ابدالها بعقوبة اخرى اخف على ان تكون العقوبة المحكوم عليه بها قطعية)(3) وهناك من عرفه بانه (انهاء الالتزام بتنفيذ العقوبة ازاء شخص صدر ضده حكم مبرم انهاء كليا او جزئيا. او استبدال اخر به موضوعه عقوبة اخرى وذلك بناء على مرسوم صادر من رئيس الدولة).(4) والعفو الخاص الذي يجد سنده القانوني اليوم في الدستور فضلا عن القوانين الجنائية(5) يختلف عن العفو العام في انه يصدر بمرسوم جمهوري في حين يصدر العفو العام بقانون كما بينا فضلا عن ان العفو الخاص يؤدي إلى انقضاء العقوبة الاصلية ولا يمتد إلى العقوبات التبعية والتكميلية ما لم ينص قرار العفو الخاص على ذلك كما انه لا يمس الفعل نفسه ولا يمحو عنه صفته الجنائية ولا يرفع الحكم بالعقوبة ولكنهما (العفو العام والعفو الخاص) يشتركان في ان كلا منهما لا يؤثر فيما نفذ من العقوبة قبل صدوره ولا يمس حقوق الغير المترتبة على الجريمة(6)، وقد بينت الجمعية العمومية للقسم الاستشاري في مجلس الدولة المصري هذا الاختلاف بقولها (ان العفو عن العقوبة الذي يتم بقرار من رئيس الجمهورية وان شمل العقوبات التبعية والاثار الجنائية الاخرى المترتبة على حكم الادانة لا يعد بمثابة العفو الشامل الذي لا يكون الا بقانون فهو لا يمحو الجريمة ذاتها او يزيل عنها الصفة الجنائية التي تظل عالقة بها كما انه لا يمحو الحكم الصادر بالادانة الذي يظل قائما).(7)

اما في العراق فانه وان كان الاصل المقرر في الدستور وقانون العقوبات ان العفو الخاص يصدر بمرسوم جمهوري(8) الا ان العمل جرى في كثير من الاحيان على ان يصدر العفو الخاص بقرار من مجلس قيادة الثورة المنحل ومن ذلك قرار المجلس المرقم (754) في 14/9/1988(9). اما فيما يتعلق باثر العفو الخاص في انهاء العلاقة الوظيفية فلا بد من التمييز بين الانهاء الانضباطي لهذه العلاقة بعقوبة انضباطية اصلية وبين الانهاء بوصفه اثرا للحكم الجنائي الصادر بحق الموظف مرتكب الجريمة الجنائية. ففي الحالة الاولى يتجه الفقه في فرنسا إلى ان اثر العفو الخاص يقتصر على العقوبات الجنائية فقط ولا اثر له على العقوبات الانضباطية التي يمكن ان تترتب مباشرة على ارتكاب الفعل الجرمي الذي تثار بسببه المسؤولية الجنائية والمسؤولية الانضباطية في ان واحد(10)، وقد ايد مجلس الدولة الفرنسي هذا الراي حيث ذهب إلى عدم شمول العزل بوصفه جزاء تاديبيا بالعفو لاستقلاله عن الادانة وما تنطوي عليه من اوجه لعدم الاهلية الجنائية(11)، كما ذهب إلى ان العفو عن العقوبة الجنائية يظل عديم الاثر في قيام الجزاء الاداري(12) وهذا ما استقر عليه العمل في مصر ايضا.(13) اما في العراق فان المستفاد من نص المادة (154/أ) من قانون العقوبات ان العفو الخاص يسقط العقوبة المحكوم بها نهائيا وهو تعبير ينصرف إلى العقوبة الجنائية دون الانضباطية لان الاخيرة لا يحكم بها في ظل قانون الانضباط رقم 14 لسنة 1991 وانما تصدر بقرار اداري وبذلك لا يختلف الامر في العراق عنه في فرنسا ومصر لجهة عدم شمول العقوبة الانضباطية الاصلية بالعفو الخاص.(14) اما في الحالة الثانية أي عندما تنتهي العلاقة الوظيفية بعقوبة تبعية او تكميلية فان العفو الخاص لا يوقف هذا الانهاء تلقائيا الا اذا نص قرار العفو صراحة على ذلك حيث تختفي عقوبة انهاء العلاقة الوظيفية نتيجة للعفو الخاص فيعود الموظف المعفو عنه إلى الوظيفة ولا يسري ذلك على ما سبق تنفيذه من اثار ترتبت قبل صدور العفو الخاص لان ما نفذ بحق الموظف خلال تلك الفترة كان موافقا للقانون.(15) وقد افتى ديوان التدوين القانوني في العراق في قراره رقم 11 في 18/1/1973 بجواز اصدار مرسوم جمهوري بالعفو الخاص عن العقوبات التبعية والتكميلية المنصوص عليها في قانون العقوبات في حالة انهاء المحكوم عليه العقوبات الاصلية او سقوطها قانونا.(16) وهذا هو المعمول به ايضا في قانون العقوبات العراقي حيث نصت المادة (154/2) منه على انه ( لا يترتب على العفو الخاص سقوط العقوبات التبعية والتكميلية. .. ولا يكون له اثر على ما سبق تنفيذه من العقوبات، وكل ذلك ما لم ينص مرسوم العفو على خلاف ذلك). ولكن قانون اصول المحاكمات الجزائية رقم 23 لسنة 1971 المعدل وسع في المادة (306) منه اثار العفو الخاص لتشمل العقوبات الفرعية حيث نصت على انه (يترتب على صدور مرسوم جمهوري بالعفو الخاص سقوط العقوبات الاصلية والفرعية…) وبذلك ساوى المشرع من حيث الاثر على العقوبات التبعية والتكميلية(17) بين العفو العام والعفو الخاص. ولابد لنا لازالة هذا التناقض بين قانونين يتعرضان لنقطة واحدة ويتعارضان في حكمهما بشانها من اللجوء إلى قواعد النسخ فنعمل نص قانون اصول المحاكمات الجزائية بوصفه نصا لاحقا ونهمل نص قانون العقوبات بوصفه نصا سابقا وهذا ما افتى به ديوان التدوين القانوني الملغي حيث جاء في قراره المرقم (85/78) في 20/6/1978 ان (العفو الخاص لا يقف اثره على العقوبات الاصلية فقط بل يمتد إلى العقوبات التبعية وعليه فلا يجوز تطبق عقوبة العزل على الموظف المحكوم بعد صدور الاعفاء عما تبقى من مدة محكوميته).(18) وقد اكد ذلك صدور قرار مجلس قيادة الثورة المنحل رقم 997 لسنة 1978 … وقد ثار في مصر جدل حول عودة الموظف الذي انهيت علاقته الوظيفية بسبب الحكم عليه جنائيا إلى الوظيفة عند شموله بالعفو الخاص فهناك من يرى ان ذلك يعد سحبا لقرار انهاء العلاقة الوظيفية مما يستوجب اعادته إلى درجته السابقة دون صرف رواتبه عن مدة الفصل لكونه لم يؤد خلالها أي عمل، في حين يرى اخرون انه ليس هناك قرار اداري ليسحب وان انهاء العلاقة الوظيفية حصل بقوة القانون وعليه لا يمكن اسقاطه بالعفو الخاص(19) ويرى فريق ثالث انه لابد لاعادة الموظف إلى الوظيفة في هذه الحالة من اتباع سبيل التعيين الجديد بما يتطلبه من شروط، لان انهاء العلاقة الوظيفية الصادر بحق الموظف نتيجة للحكم عليه جنائيا يقع مباشرة فور صدور الحكم بوصفه اثرا حتميا له لا يشمله العفو الخاص كما لا يشمل ما سبق تنفيذه من اثار، ومن هذه الشروط للتعيين وجوب رد اعتبار الموظف وهو الشرط الذي يرى بعض انصار هذا المذهب انه يتحقق بالعفو الخاص وبالتالي لا حاجة لرد الاعتبار بالمعنى التقليدي وعليه يمكن اعادة الموظف إلى الخدمة بناء على قرار العفو الخاص.(20)

وفي تقديرنا المتواضع نرى انه لا يمكن التسليم بالرايين الاول والثاني حيث لا يمكن عد العفو الخاص بمثابة سحب لقرار انهاء العلاقة الوظيفية لان السحب يعني الغاء هذا القرار باثر رجعي من لحظة صدوره وهذا يخالف ما استقر عليه التشريع والقضاء والفقه في مصر وفرنسا من ان العفو الخاص (بل حتى العام) لا يؤثر على ما ترتب من اثار سبقت صدوره كما لا يمكننا ان نغلق الباب نهائيا ونقول بعدم جواز ان يشمل العفو الخاص العقوبات التبعية والتكميلية في وقت طال هذا العفو العقوبة الاصلية التي ما كان لهذه العقوبات ان تصدر ابتداء لولا الحكم بها. اما الراي الثالث فانه وان كان اقرب إلى الصواب من الناحية القانونية الا انه لا يضع في الحسبان اعتبارات العدالة والانسانية التي استقر الفقه والقضاء في مصر وفرنسا على جواز ان تتخذ الادارة منها سببا في سحب او الغاء قرارات فصل الموظفين بشروط معينة لتتجاوز بعض شروط التعيين ومنها على وجه الخصوص شرط العمر.(21) ويمكننا القول ان اعادة الموظف إلى الوظيفة بالعفو الخاص في هذه الحالة يشبه إلى حد ما الالغاء الاداري لقرار انهاء العلاقة الوظيفية لجهة عدم سريانه باثر رجعي وبذلك لا تلزم الادارة باعادة رواتبه عن مدة بقائه خارج الوظيفة كما لا تحتسب هذه المدة خدمة له لاي غرض من الاغراض. اما في العراق فانه بالتطبيق لنص المادة (306) من قانون اصول المحاكمات الجزائية واحكام قرار مجلس قيادة الثورة المنحل رقم (997) لسنة 1978 يترتب على العفو الخاص عودة الموظف حتما إلى وظيفته السابقة دون ان يكون ذلك بالطبع باثر رجعي اذ تبقى الاثار التي ترتبت قبل صدور العفو الخاص صحيحة وفي هذه الحالة لا يختلف اثر العفو الخاص عن اثر العفو العام في انهاء العلاقة الوظيفية… .

________________

1- تاتي تعبيرات (العفو الخاص) و(العفو الجزئي) و(العفو عن العقوبة) للدلالة على معنى واحد.

2- د. عبد الوهاب حومد: الحقوق الجزائية العامة/ ط6/ المطبعة الجديدة/ دمشق 1963ص824.

3- التعريفان نقلا عن المصدر نفسه ص823.

4- د. محمود نجيب حسني/ شرح قانون العقوبات اللبناني. القسم العام/ الطبعة الثانية دار الفكر العربي/ القاهرة 1975 ص855.

5-المادة (17) من دستور 1958 الفرنسي والمادة (149) من دستور 1971 المصري والمادة (58/ي) من دستور 1970 العراقي.

6- د. مغاوري محمد شاهين: القرار التاديبي، ضماناته ورقابته القضائية بين الفاعلية والضمان/ مكتبة الانكلو المصرية 1986ص825.

7- الفتوى رقم 523 في 23/5/966. نقلا عن د. محمد جودت الملط: المسؤولية التاديبية للموظف العام/ دار النهضة العربية/ القاهرة 1967ص394-395.

8- المادة (58/ب) من دستور 1970 والمادة (154/1) من قانون العقوبات العراقي.

9- منشور في الوقائع العراقية/ العدد 3221 في 26/9/1988.

10- احلام عيدان الجابري/ سقوط العقوبة بالعفو الخاص/ رسالة ماجستير/ جامعة بغداد 1992 ص143.

11- حكما مجلس الدولة الفرنسي في 20/10/1954 في قضية (Frondin) و 4/12/953 في قضية (Sarra) . مشار اليهما لدى د. محمد عصفور: جريمة الموظف العام واثرها في وضعه التاديبي/ دار الجيل للطباعة 1963ص268.

12- حكما مجلس الدولة الفرنسي في 20/10/1954 في قضية (Frondin) و 4/12/953 في قضية (Sarra) . مشار اليهما لدى د. محمد عصفور/ جريمة الموظف العام…/ مصدر سابق ص268.

13- المصدر السابق نفسه ص264 ود. محمد محمود ندا: انقضاء الدعوى التاديبية/ ط1/دار الفكر العربي 1981ص173 وحكم المحكمة الادارية العليا رقم 978 في 10/1/1965. اشار اليه د. علي احمد حسن اللهيبي: اثر العقوبات وانقضائها على المركز القانوني للموظف/ رسالة دكتوراه/ كلية النهرين للحقوق /بغداد 2003ص126.

14- لمزيد من التفاصيل راجع المصدر نفسه ص146 ورسالتنا للماجستير /مصدر سابق ص133 وما بعدها.

15- د. محمد عصفور/ جريمة الموظف العام واثرها في وضعه التاديبي/ مصدر سابق ص265.

16- نقلا عن احلام عيدان الجابري/ مصدر سابق ص133. مع العرض انه بصدور قرار مجلس قيادة الثورة المنحل رقم 997 لسنة 1978 لم تعد ثمة حاجة لمثل هذا العفو كي يعود الموظف إلى الوظيفة.

17- كنا قد بينا في الفصل الاول من هذا الباب ان بعض القوانين تطلق لفظ (العقوبات الفرعية) للدلالة على (العقوبات التبعية والتكميلية) كالقانون السوري.

18- منشور في مجلة العدالة/ العدد الاول/ السنة الخامسة 1979 ص157.

19- د. محمد محمود ندا/ مصدر سابق ص172.

20- د. سليمان محمد الطماوي/ الجريمة التاديبية/ معهد البحوث والدراسات العربية 1975 ص231.

21- لمزيد من التفاصيل راجع:

د. محمد كامل ليلة: الرقابة على اعمال الادارة، الرقابة القضائية/ الكتاب الثاني/ دار النهضة العربية/ بيروت 1967-1968ص143.
د. سليمان محمد الطماوي: النظرية العامة للقرارات الادارية ، دراسة مقارنة/ دار الفكر العربي/ القاهرة 1966ص644.
د. محمد جودت الملط: المسؤولية التاديبية للموظف العام/ دار النهضة العربية/ القاهرة 1967ص398 وما بعدها.
د. ضامن حسين العبيدي: الضمانات التاديبية للموظف العام/ رسالة دكتوراه/ جامعة بغداد 1991ص303.
شفيق عبد المجيد الحديثي/ مصدر سابق ص191.
رسالتنا للماجستير / مصدر سابق ص46 وما بعدها.

المؤلف : مهدي حمدي الزهيري
الكتاب أو المصدر : اثر الجريمة التي يرتكبها الموظف العام في انهاء علاقتة الوظيفية